欧盟的边境区经济合作产生于20 世纪60 年代,最初是范围较小的个别边境区的合作,到20 世纪90 年代以后,扩展到整个欧盟地区。目前,欧盟国家之间以及与非欧盟国家在内的边境区合作已发展到由东到西,由南到北大约60 多个。欧盟边境区经济合作的发展历程大致经历了两个阶段[2]:
第一阶段,20 世纪60 年代至80 年代末,边境区经济合作属于小范围缓慢发展阶段。这一阶段,推动边境区合作的主要动力来自于欧共体及其各成员国的边境地区地方政府。具体来看,1957年在欧共体成立之初德国(原联邦德国)、法国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡6 国签署的《罗马条约》为欧盟内部边境地区开发提供了基本的制度框架。《罗马条约》中的相关内容强调取消或降低边界对成员国经济交往的限制,强调实现商品、人员和资本的跨边界自由流通。此外,1971 年欧共体专门成立了“欧洲边境地区协会”(the Association of European Border Regions,AEBR),用来促进欧洲范围内边境地区合作开发的信息与经验,并作为欧洲所有边境区合作协会的最高一级机构。AEBR和《罗马条约》对欧共体成员国边境地区的合作开发起到了明显的推动作用,一些边境地区如德(原联邦德国)——荷(荷兰)边境以及德国、法国、瑞士的巴塞尔地区等都得到了快速的发展。但基于政治安全方面的考虑,此时欧盟内部边境地区的合作开发尚处于初期阶段。
第二阶段,20 世纪 90 年代以来,欧盟边境区经济合作得到迅速发展。这一阶段,推动边境区合作的动力来自于欧共体、各成员国中央政府和地方政府、各种民间性组织。1986 年,欧洲委员会提出了建立资本、商品、服务、劳动力自由流动的欧盟共同市场,在这个大背景下,如何进一步地加强欧盟边境地区的合作开发被提上了日程。20 世纪 80 年代末期和 90 年代初期,为推动一体化的进程,欧盟在1987 年实施了统一欧洲行动,1992-1993年实施了统一大市场行动,这进一步推动了边境区合作的制度建设。1992 年,欧盟成员国签署了《申根协定》,取消“内部边界”的影响,实现成员国间人员、商品的自由流通。同时,设立欧盟区域基金(INTERREG)项目,旨在促进欧盟各国间的边境区合作和边境地区的共同发展。目前,欧盟区域基金已经实施 4 期:第一期(1989—1993年),第二期(1994—1999 年),第三期(2000—2006 年),第四期(2007—2013年),每期有不同的主题(如表3-1所示),均取得了明显的效果。如 1996 年资助丹麦哥本哈根和瑞典马尔默两个城市的厄勒松大桥的建设,促进了该区域劳动力市场的统一;又如,1997 年资助芬兰拉普兰省、瑞典北博腾省和挪威德诺尔兰郡、特罗姆斯郡和芬马克郡名为 North Calotte(北部半球帽)的计划,帮助筹建了许多具有国家水平和国际水平的企业。
表3-1 欧盟区域基金的发展
资料来源:韩凤芹,孙美楠.欧盟凝聚与区域发展基金的发展及其启示[J].经济研究参考,2012(1):62-76.
这一阶段,欧盟成员国各中央政府对于边境区经济合作的态度也由排斥到支持。最明显的表现是,1990 年,比利时、荷兰和卢森堡三国首先制定和签署了边境区经济合作政府间条约,在此之后不同国家中央政府签署了大量的边境地区合作开发的国际条约。此外,在这一大背景下,各国边境地区地方政府也掀起了跨境合作的热潮。通过这一时期的边境区合作的制度建设、激励机制的引进以及各国中央政府和地方政府等行为主体的积极参与,欧盟边境区的经济合作获得了迅速发展,由最初的小范围合作扩大到包括中东欧在内的整个欧盟地区。表3-2 反映了20 世纪50 年代后期以来欧盟成员国间的边境区合作的基本情况。
表3-2 欧洲边境区经济合作的发展状况
(www.daowen.com)
资料来源:Joachim Blatter and Norris Clement.Cross-Border Cooperation in Europe:Historical Development,Institutionalization,and Contrasts with North America.Journal of Borderlands Studies.Vol.XV,No.1,2000:pp.15—53.
(二)欧盟边境区合作开发的典型案例:上莱茵边境区的跨国合作开发
上莱茵河边境地区的合作开发是欧盟边境地区合作开发的一个较为典型的例子。该区域位于莱茵河上游地区,总面积186000平方公里,人口约460万,地跨法国、德国和瑞士三个地区,具体涉及法国的阿尔萨斯大区、德国的巴登夫滕堡州以及瑞士五个联邦区。
欧洲上莱茵河地区的经济合作具有良好的经济和社会基础。早在18、19世纪该地区就建立起了区域性的经济同盟。瑞士巴塞尔在20世纪初便属于该地区的中心市场。受两次世界大战的影响,该地区的经济合作与联系被暂时中断。因此,随着二战后欧洲以及世界整体格局的稳定,该区域的经济合作又逐渐发展起来。
另一方面,该区域在文化上具有一定相似性,同属于阿勒芒人,具有较好的文化基础;同时,该区域地理位置优越,经济发达,交通便利,具有良好的发展基础,这也为各国的合作提供了良好的条件。
上莱茵河边境地区合作开发的提出具有明显的自下而上的特点,即由地方政府推动、组织形式上由非政府组织发起等特点。具体来看,瑞士的巴塞尔首先提出了该区域经济合作的设想。这一方面由于瑞士本身是一个多山的国家,国内资源和市场狭小,为谋求更多的发展机会与更大的发展空间,该国参与跨国区域合作的动机最为迫切,这也是巴塞尔提出进行跨境合作开发的一个重要原因。另一方面是由于在瑞士的联邦制体制下,地方政府具有较强的自主权。这也使得巴塞尔可以相对灵活地根据自身情况提出上莱茵河地区经济合作的倡议。
在合作的组织形成上,上莱茵河区域的合作开发表现出明显的非政府组织——政府组织发展的路径,即首先通过非政府组织来发起,在此基础上不断完善组织架构,吸引不同主体参与,并最终形成整个区域合作组织的制度化。从具体发展历程来看,1963年巴塞尔首先成立了由不同专业人士组成的上莱茵河地区第一个边境合作协会,在此基础上,进一步成立了以工商界人士为主的边境区合作董事会,后来将两个协会合并成一个组织。这些跨境合作组织的成立有利于整合现有资源,为进一步扩大跨境合作奠定了初步的基础。
另一方面,上莱茵河其他国家也成立了相应的边境合作协会,例如1965 年法国米卢兹也成立了边境区合作协会,德国则一直积极地与现有的组织保持联络与合作。经过该区域不同国家的努力,上莱茵河地区的跨境合作逐渐被提升到政府层面,具体成果有:1971 年法国、德国和瑞士三国中央政府首次召开边境区协调会议;1975 年三国通过政府间外交换文条约成立上莱茵地区三方委员会和两方委员会(德国和法国之间);1989 年三国首脑在巴塞尔会晤并共同签署了上莱茵边境区合作政府声明书,承诺共同对上莱茵地区边境合作负有义务,这是上莱茵地区边境区合作的一个重要转折点;1991 年上莱茵地区三方委员会和两方委员会合二为一,形成上莱茵边境合作委员会,这使得上莱茵河地区的跨境合作被提升到了一个新的高度。
同时,上莱茵河地区合作的范围和深度也在不断扩大。初始的合作仅限于巴塞尔、米卢兹和弗莱堡围成的三角地区,涉及的人口与地理范围相对较小,在合作内容上也仅限于区域现状调查、出版刊物和基础研究成果(各种气候、水文、环境数据)以及宣传普及工作等。但在20 世纪80 年代末之后,在欧盟区域基金项目的资助下,上莱茵河地区经济合作的组织机构得到了完善,一批工程项目也得到竣工,这也使得该地区的合作开发进入了实质性阶段,合作的广度也得到加强。具体来看,在合作涉及的地理空间范围上,由开始的三角区域扩大到整个莱茵河上游地区。同时,在合理领域上也形成了全方位、多层次的合作体系,包括经济、文化、教育科研、规划以及社会生活等不同方面。
此外,上莱茵河区域的合作开发促进了该区域经济活动的集聚,形成了地跨瑞士、法国和德国边境,人口超过100万的巨大城市集聚体。经济集聚水平的提高,有利于进一步发挥集聚经济效应,同时,在基础设施建设、污染治理等方面也可以更好地进行协调。
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