19世纪末20世纪初期，是近代中国社会经济发展变化的一个重大转折时期，特别是甲午战争的失败，标志着自强运动的破产，在民间兴起了要求发展工商实业的要求。同时也迫使清政府反省过去的经济政策，“通商惠工，为古今经国之要政，自积习相沿，视工商为末务，国计民生，日益贫弱，未始不因乎此，亟应变通尽利，加意讲求”。^[21]清政府真正意识到原有统治方式已经难以奏效，强必须先富，富必须依靠更改法令，振兴商务，把发展工商实业作为立国的出路。清政府在经济政策上则转变为鼓励发展民间实业，开始推行重商政策。

1901年1月29日，慈禧太后用光绪皇帝的名义颁布上谕，命督抚以上大臣就朝章国政等问题详细议奏。4月21日，又下令成立了以庆亲王奕劻为首的“督办政务处”作为筹划推行“新政”的专门机构，总揽“新政”事宜。7月24日，清廷诏令总理衙门改为外务部，班列六部之首，改革传统外交制度。将官员由兼任改为实缺，分为会计、考工、榷算、庶务四司，并将部内官员的升转制度健全化，颇有气象一新之感。但是，驻外使领馆人员，并未随外务部的成立而实官化，而是延续总理衙门时期，将外馆的人事任命权委于公使。因此外务部成立时，并未发布任何行政命令，主动调整驻外领事与馆员的职务。

1903年9月设商部，颁布了一系列工商业规章和奖励实业办法，倡导官商创办工商企业，这些改革措施都为经济发展奠立了良好的制度基础。尤其是商部的创设本就受到外国工商业发达因素的影响，所以商部成立伊始就非常关注西方国家商业的发展。在商部和外务部的共同推动下，驻外商务报告制度获得较快发展。虽然清政府于1878年3月在新加坡开设了中国第一个驻外领事馆，但是受制于固化的政治体制和有限的出使经费，清政府在海外设置领事馆的步子一直很慢。截至1903年，清政府只在新加坡、小吕宋、横滨、神户、长崎、汉城、仁川、釜山、旧金山、纽约、古巴、秘鲁等地设有领事馆，大多位于东亚和东南亚地区，以及华工较多的美国、古巴和秘鲁等地，而欧洲许多国家只设置了公使馆，而没有设置领事馆。

1903年商部成立以后，为便于了解海外商情，推动对外贸易，商部于同年10月10日咨文外务部，请求考察出洋华民工商事业；并于同月20日奏请各馆选派商务随员，确立领事与商务随员应负起调查商务与定期报告的职责：

惟考察商务虽寄其权于领事，然必须有谱习商学之人，为之擎领提纲，斯能巨细毕举。查外洋各国均派有商务随员，专考求工商事业，与一切贸易情形，随时申报本国，以资采择。今臣部宗理商政，亟宜仿行，惟目前经费未充，只可暂以使馆人员兼摄其事。拟请饬下各出使大臣即就现在使馆随员中，遴派留心商学者一人作为商务随员，嗣后各领事应将所驻各该埠商务情形按季径行呈报臣部，一面申呈出使大臣查核。至商务随员应将所驻各该国商务情形每届年终汇报臣部一次，并应将商业利钝盈虚之故详着论说寄呈备核。^[22]

由于经费所限，清政府在海外许多重要商埠没有设置领事馆，但在这些国家却设置了公使馆，为了充分利用有限资源，商部效仿西方国家的商务官制度，奏准暂时由各个公使馆在随员中选派一人，作为商部的驻外商务随员，每到年终之时，把驻在国的商务情况汇报商部一次。并且平时如有商情变化，也须详细论说，随时向商部汇报。

与此同时，商部也进一步强化了驻外领事在商务调查方面的职能，商部在1903年奏设商务随员时也同时奏准：“嗣后各领事应将所驻各该埠商务情形，按季径行呈报商部，一面申呈出使大臣查核。”^[23]显然，商部试图通过在驻外使馆内设置商务随员的办法，强化使馆在海外经济调查方面的功能，同时也注重发挥领事的作用。

1903年12月26日，商部再度颁布《商务随员呈报商务章程十二条》，以及《领事官呈报商务章程十条》。《商务随员呈报商务章程十二条》中明确规定商务随员负责调查事项如下：

一、该国全年之中国进口货总数及价值，分门别类详报。

二、该国全年出口各货总数及价值，并运至中国者，分门别类详报。

三、全年全国生意若何，华商买卖兴旺与否详报。

四、全年各国船只在该国进口出口者各若干艘，吨数若干详报。（嗣后如有中国船只在该国往来，即照此款呈报）

五、全年中国与该国生意进出，何货起色，何货减色，报知大概情砂。

六、华商在该国人数多少，男若干女若干。是年初来者若干，回中国者若干，一并报知。

七、华商铺店在该国共若干，在何埠各若干，何项生意分门别类详报。

八、是年华商生意赢亏之故，宜俸察具报。

九、该国是年商务若何，各国运货至该国及运往他国之总数报明。

十、华商在该国与该地方官民相待情形为何，有无华商重大案情，有无冤抑，一俸详报。

十一、中国有何货物为该国营销何宜者，有何新法工艺可使中国仿行者，详细具报，其有他国运往该国畅销之新式货物，一并申报。

十二、该随员除以上所列全年详报外，如有推广商务，有裨中国商业各条陈，应随时抒所见地，呈报查核。^[24]《领事官呈报商务章程十条》中所规定的驻外领事负责调查事项如下：

驻扎各国各埠领事官应将该管地方关涉商务事宜呈报商部，每季分报，年终总报。其款目应照如下所列：

一、每季并每年底该管地方，中国进口货若干，价值若干，何项货物分门别类具报。

二、每季并每年底该埠出口运至中国之货若干，价值若干，何项货物分门别类具报。

三、每季并每年底该处中国生意若何，兴旺与否查明详报。

四、每季并每年底各国船只由该埠驶至中国者，报明各若干艘，吨数若干。（嗣后如有中国船只或中国人所租船只到该埠者，即照此款具报）

五、每季并每年底中国与该埠生意进出，及何货起色，何货减色，并报知大概情形。

六、每季并每年底华商到该报及离该埠之人数详报。

七、年底除将以上所列照报外，须将全年该埠生意细情，华商赢亏各节详报。

八、年底须查明该埠华人多少，男若干女若干，到该埠者若干，回华者若干，分别详报。

为满足未设领事馆国家的商务信息需求，商部便寻求在使馆由使馆随员充当商务随员角色，同时以领事与商务随员进行调查。有派驻领事的地点由领事负责调查，未派驻领事的地区，由驻该国使馆内的商务随员负责调查。从以上两则章程的比较可以看出，商务随员与领事在承担商务调查的职责方面，基本上没有太大差别。主要是关注驻在国的商业贸易情形，中国商品在驻在国的销售情况，华侨华商在当地经营和生活状况，驻在国一些新技术和新发明等信息。但是，商务随员与领事在调查职责方面仍有一些细微差别。主要体现在：

（1）承担调查报告内容：商务随员因为是专司商务调查之职，一年仅有一报，因此商务报告的内容就要求更加详细。商务随员负责调查驻在国的进出口货物数量、价值，驻在国与中国进出口贸易数量、价值，驻在国船舶进出数量，华侨华商在当地人数、经营、诉讼状况，驻在国一些新技术和新发明等信息。领事负责调查驻在地中国商品的进出口数量、价值，船舶进出数量，华侨华商在当地人数、经营状况；

（2）调查报告提交频率：商务随员是一年一报，而领事需完成年度报告之外，还要按季度呈报该埠商务情形；

（3）负责调查范围：商务随员负责的范围较大，涉及全国的商务内容，而领事主要关注驻在商埠的商业情况。

领事报告与商务随员报告章程在1903年底公布后，各驻外使馆很快就将该地的商务情形回复外务部与商部。在1904年5月25日出版的《商务报》中，已见驻美商务随员提交的调查报告“照录驻美商务随员说帖”。^[25]而1906年所开办的《商务官报》，亦可以见到农工商部对领事报告所下达的批示：(www.daowen.com)

册报均悉，列表甚为清晰，按语多有见地，足征留心商务，殊堪嘉许，嗣后仍应详细调查，按季汇报，于各商赢亏之故，加意推求以备参考，本部有厚望焉，此批九月十七日。^[26]

可见，晚清驻外领事商务报告制度的确立，是基于19世纪末期国内重商思想的兴起，商部成立以后希望借助驻外领事馆的力量来促进对外贸易的发展，在商部的积极推动下进行的外交制度改革，而不是外务部主动调整驻外使馆职务的成果。

1903年商部的上奏具有重要意义，一方面它是继1876年《出使章程十二条》之后，清政府在驻外领事报告制度建设方面迈出了非常关键的一步；另一方面，它开创了晚清驻外使馆和领事馆同时承担海外经济调查，促进对外贸易发展的特例。

1906年，外务部奏定驻外使馆编制，正式规定在驻英国、法国、德国、俄国、美国、日本六国的使馆设置商务委员。除了将驻外使馆人员改为实缺外，也在各使馆增设了商务委员一职。1907年，外务部《变通出使章程》中规定：驻英、法、德、俄、美、日、奥、意、比、荷十国使馆各设商务委员一人，其职责是“商务委员各使馆专派一人，稽查外国商务及金银市价，随时禀报本部、农工商部”。^[27]将驻外公使、领事、参赞、商务委员人员由兼任改为实官，官五品，职等与报告次数都比照领事。驻外使馆所设商务委员，其工作受外务部、农工商部的双重领导，同时受使臣的监督，商务委员向外务部作报告，应先期呈交使臣审阅，并由出使大臣转呈外务部。1906年和1907年的规定进一步明确了商务委员的性质、管辖地和工作职责。各馆增设商务委员与驻外使馆人员所兼任的商务随员不同，商务委员为实缺但受限于经费，并非所有外馆的商务随员皆改设商务委员。仅英、法、德、俄、美、日本等通商较久，贸易事务较繁的国家设置。其他奥、意、比各馆未设商务委员者，仍由使馆人员兼充商务随员。海参崴则保留“交涉商务委员”，其职责与领事相近，直到1909年改设总领事。

1909年，外务部奏定《出使报告章程》，不仅对使臣，而且对商务委员和领事的报告制度作了非常具体的规定，是晚清真正具有近代意义的驻外报告制度。

驻外使臣是清政府在所驻国家的最高外交代表，具有统领全盘事务的地位。其报告内容分为五个门类：外务门、政治门、军务门、商务门和学务门。其中的商务门所含内容为所驻国与本国之商务、所驻国与他国之商务、所驻国国内之商业及农工等业情形。

商务委员报告和领事报告的内容和形式基本相同，只是在涉及所辖地区方面有所区别。

管辖区域方面：凡不属于各领事所管区域内及事关全国者，由商务委员报告。该报告一面呈交农工商部，一面呈交该管使臣核阅后转呈外务部。

第六条　领事及商务委员应将以下所列各项，按照第二条第二、第四两项内，所分之类详细报告。

甲、调查以下所列各项统计（或按月或按季或按年，就其有法可查得者列之）。

一、进出口货物价值之统计（以运往或运自本国者，属于第二条第四项之甲类；以运往或运自他国者，属于乙类。合并之统计属于丙类，余类推）。

二、进出口金银之统计。

三、进出口船舶之统计。

四、进口税之统计（进口税分货税、船钞、他项杂税，三项有出口税者，亦应列入）。

五、所驻国进款、出款及公债之统计（公债分国内债、国外债）。

六、本国人往来所驻国男女老幼人数之统计。

乙、调查以下所列各项情形。

一、关税及内地各税之税率（如值百抽几之类，应逐货列名，过有变更随时查明报告）暨抽税之办法。

二、所驻国现行钱币及市面金银流转盈亏之情形。

三、所驻国之主币与外国之主币汇儿之价值（分所驻国与本国汇兑及与他国汇兑两项，按日或按星期列表）。

四、所驻国各种银行情形（资本、预备金、出贷款各项之多寡比较）。

五、所驻国各种工艺情形。

六、所驻国各种农产情形。

七、所驻国与本国及他国交通情形并国内交通情形（指轮路邮电言）。

八、本国人在所驻国经商情形。

九、本国人在所驻国佣工情形。

十、所驻国人民之风俗习尚有关于本国货物在所驻国之销路者。

十一、报告分临时、按期两种。临时报告由出使大臣随时邮电递达。按期报告由出使大臣督同领事、商务委员等员每年每季务必造送报告。一次以每季末一日后三十日为限，如春季报告四月内必寄出。

十二、凡造送报告务必遵用外务部颁定之纸张大小格式图表，纸张大小听便，照第二条分门别类，凡属于一类者，务必分别誊写，不宜接连腾在一纸。

十三、凡调查报告务以确实可靠者为主，其详文原件，调查时依以为据者，务必与报告一并邮送外务部，凡翻绎洋文名目，宜注明洋文。

十四、凡造送报告除应行报告陆军部学部农工商部者外，无论官商，不得以此项报告私相授受，以免泄满。其应行刊登各项官报者，由该部会同外务部核阅。^[28]

1909年的《出使报告章程》在1903商部制定章程的基础上进一步细化。新章程将领事报告分为调查与统计两大类，内容涵盖农业、工商业、金融、税率等各个方面，章程的内容更加详实。报告形式和时间：所有报告均分为临时和按时两种，临时报告随时邮电递达，按期报告每年、每季必须造送一次，以每季最后1日后30日为最晚寄出日。报告必须遵用外务部颁定的纸张大小格式，并附以所依据的洋文原件。调查报告应该报送陆军部、学部、农工商部者，此外“无论官商，不得以此项报告私相授受，以免泄满。其应行刊登各项官报者，由该部会同外务部核阅”，驻外领事报告仅能在政府官报上，民间报刊无法刊登，以此确立了《商务官报》对驻外领事报告信息源的垄断性。