近代著名国际法学者奥本海曾在其《国际法》一书中列举了外交官的三种职责。第一是谈判或商议；第二是观察或调查；第三是保护侨民权益。并认为调查是使领最重要的职责，他们提供的报告往往会成为国家决策的重要依据。^[1]

从中世纪领事制度诞生开始至18世纪，领事的地位和作用似乎并不明显。早期领事一般由宫廷贵族或军人担任，其收入也主要是来自商人和船舶进出手续费。但是，进入19世纪后，随着国际贸易范围的扩大，领事的作用开始显现。尤其是在当时的历史条件下，远隔地东亚的贸易情报是西方普通商人和企业所渴求且难以获取的，领事的情报收集和服务功能日益受到重视，成为各国政府海外情报战略中的重要一环，领事馆也成为西方国家向东方贸易扩张的情报据点。

近代英国、法国、美国、德国、俄国和日本等国都曾经利用驻华领事馆对中国市场开展过各类调查和情报收集，由政府发行的领事商务报告为本国商人对华贸易提供了信息保障。日本更是后来居上，将领事馆的情报功能发挥到极致。

清政府派遣郭嵩焘出使英国后，深感规范驻外使臣活动的必要性。1876年10月，清政府“事属创始，并无成案可循，自应明定章程以资遵守”，专门制定了《出使章程十二条》，以规范驻外使臣的各项事宜，该章程也适用于随后派出的领事。

一、拟由礼部铸造铜关防，颁发出使各国大臣各一颗，其文曰大清钦差出使大臣关防。

二、出使各国大臣，自到某国之日起，以三年为期。副使一律办理。

三、出使各国大臣，分头二三等名目。此次办理伊始，均暂作为二等。

四、所带参赞领事翻译等员，由该大臣酌定人数。亦以三年为期，年满奏奖。

五、到各国后，除紧要事件，随时陈奏外，其寻常事件，函咨该衙门转为入奏。

六、有兼摄数国事务者，应如何分驻之处，由该大臣酌定。

七、月给俸薪，照现在实职官阶支给，二、三品充二等钦差者，月给俸薪一千二百两，三、四品充三等钦差者，三品一千两，四品八百两，其四品充二等者，月给一千两，副使俸薪，月给银七百两。

八、兼摄数国事务者，月给俸薪，毋庸另加，副使一律办理。

九、俸薪自到某国之日起，按数支给，扣足三年为期，期满停支。如接办大臣未到，期满大臣尚未交卸，按照在任日期算给，俟接办大臣到后住支。其参赞领事翻译等语，如经接办大臣留用者，俸薪即从年满日期接算支给。

十、出使各国大臣及副使以下各员，由中国起程，及差次回华，行装归装，各按照三个月俸薪银数支给，均由各关六成洋税内动支。

十一、每年俸新及一切经费，由该大臣按年分晰造报。

十二、俸薪及一切经费，由江海关汇齐按年汇寄。

在与本国的信息沟通方面，“出使各国大臣到各国后，除紧急事件随时陈奏外，其寻常事件函咨臣衙门转为入奏。”^[2]可见，清政府曾经授权驻外使臣如有紧要事情可直接上奏皇帝，非紧要事宜由总理衙门代为上奏；一般海外交涉事宜及时、定期报告给总理衙门备案，但是，并没有对报告的格式、内容等方面做出更详细的规定。

同时，为了能使国内及时了解海外情况，总理衙门还制定了日记制度。规定东西洋出使大臣，凡有关交涉事件及各国风土人情，当逐日详细记载，按月汇成一册咨送总署备案查核。翻译外洋书籍、新闻纸等内有关系交涉事宜者，亦即一并随时咨送，以增进国人对外洋各国的了解。但是，由于受到郭嵩焘《使西纪程》被毁事件影响，日记制度执行的并不顺利。^[3]而且，由于缺乏刚性约束机制，各使臣表现不一。驻俄公使许景澄尚随时报告，驻美公使杨儒每年或报一二次，而驻英法公使龚照瑗却从未有片牍告知。为此，总署一再强调，各公使必须按季将交涉事件写成奏折上报，按月将各国政教情形函告总署，遇上秘密事件，应随时密报。^[4]

在信件的传递保障方面，清政府也作了一些安排。过去，清朝地方大臣上奏一般采用驿传方式，但出使大臣远在千里之外，已远远超出清政府版图之外，其上奏如何传递呢？郭嵩焘在渡英前曾提议：“臣等出使英国，据总理衙门奏定章程，以驻扎三年为期。海道相距约四五万里，每月公司轮船来往皆停泊上海一口。臣等陈奏事件，关系紧要，应由驻扎地方拜发。余皆函达总理衙门代奏，其递送函信及由长江递发家信，应饬上海招商局经理，已札招商局员游击黄惠和收管来往信件，以专责成。”^[5]总署采纳了郭嵩焘的意见，在上海的轮船招商局中专门设立了文报局，负责信件接收工作。

随后，清政府又在天津设立了文报局，作为向北京传递信件的窗口，由直隶总督兼北洋大臣衙门具体负责该项工作。1876年12月13日，总理衙门上奏：“嗣后军机处发还该署侍郎（郭嵩焘兼任署礼部左侍郎——作者注）摺报，未能由驿递寄。拟由兵部递交直隶督臣李鸿章收下，由该署设法转寄。竝嗣后出使他国大臣之摺报，亦照此办理以免贻误。”^[6]明确规定军机处与驻外使臣的通信通过北洋大臣李鸿章之手转寄。(www.daowen.com)

军机处作为清廷的中枢权力机关，辅佐皇帝参与最高决策，代皇帝发布上谕，是中外情报汇集之处。总署成立后，两个部门在人事和业务上有很多交叉之处，关系非常密切。有关这一点，在翌年总理衙门的奏折“总署奏请补发使英郭嵩焘等敕书折”中充分得到反映。“总理各国事务恭亲王奕奏为遵旨奏事，窃臣衙门于二月二十八日接军机处交出郭嵩焘奏奉使英国呈递国书无充当公使文……”。^[7]就这样，皇帝—军机处·总理衙门—天津文报局—上海文报局，以及通过每周一次上海至伦敦的定期轮船，皇帝和驻外使臣的通信体系初步建立。

当时上海至伦敦航行时间大概需要40～50左右，虽然偶有海难事故发生，但基本上能保证信件的正常传递。例如：郭嵩焘在历时51天行程后，于1877年1月22日抵达伦敦后，发回了在英活动及向英政府递交国书的奏折。同年4月11日，“使英郭嵩焘等奏报抵英国呈递国书摺”送到皇帝手中。皇帝朱批后又以相同的途径发回给郭嵩焘。^[8]

19世纪60～70年代，世界通讯技术的进步也改变了传统远距离通信方式。虽然清政府此前一直昧于西方科学技术的发展，拒绝外国人设立电线的要求，但事实上已经无法阻止西方电线的侵入。早在1864年，俄国建成一条由西伯利亚至恰克图的电报线，翌年续向海口拓展。1869年10月，俄国批准丹麦大北电报公司从西伯利亚中部架设陆线通达海参崴，然后安设海线到日本、上海以及香港。在公共租界的支持下，延伸至上海租界该公司报房，1871年4月正式通报。苏伊士运河通航后，1870年英国东方电报公司敷设一条从英国到印度孟买的海底电线。后改组为大东电报公司，经马来半岛、新加坡等地到达香港，于1871年6月通报。崇厚曾于1870年冬出使法国，1871年12月回国，其间多次利用大北海线与总署互通电信，使总理衙门体验到电报的功用。^[9]在郭嵩焘派出数月后，通过西方人之手，总理衙门也尝试利用电报与驻外使臣沟通信息。1877年4月2日，总理衙门委托赫德在上海发出电报，向郭嵩焘发出指示，通过江海关驻伦敦事务所康培尔（James Duncan Campbell）接收并转交郭嵩焘。此后刘锡鸿等外交官也多次使用该方式传递信息。但是，该阶段电报传递仍然只是作为一种辅助手段。^[10]1874年，以日本借端出兵台湾事件为契机，清政府认识到通信的重要性，允许电线铺设。到19世纪80—90年代，国内通讯网络基本形成后利用率才有明显改观。

另外，根据秦国经对清末外务部档案文书的调查和研究也表明，清末外务部确实有一套严格的驻外领事报告的收发制度。外务部曾经设置文报局专管寄递各驻外使领与外务部的来往公文，在上海设“总办驻沪出使文报局”，在天津设“北洋文报局”，分别隶属南北洋大臣管理。司务厅是管收发文件的机构。外务部的收文主要有三类：

（1）皇帝、总统发下的谕旨、国书。

（2）收各平行衙门及使臣的文书。

（3）收下属各官员的文书有：

①呈文：各关道行文外务部用呈文。

②申、禀：驻外领事、副领事及参赞行文外务部用申或禀。

③公启：相当于公开信。多是海外侨商受到迫害要求保护时，向外务部致公启。

④新闻纸、西国近事、报告清册：新闻纸、西国近事是驻外使臣收集的各国消息。报告清册是驻外使、领根据1908年外务部奏定的《出使报告章程》定期向外务部报告的清册。内容有所驻国的外交、政治、军事、商务等各方面的情况。

⑤墨领、报销册：墨领是驻外使、领等领取经费后所具的领结。报销册是驻外使、领报销川、装银两及各种经费的清册。^[11]

西方国家的领事制度经历了几个世纪的实践和积累，而晚清驻外使领是在比较被动的情况下走向世界的。在制度、知识、人才、心态等方面的储备严重欠缺。可以说，近代中国领事制度是在不断摸索和挫折中逐步形成的。

1876年10月28日颁布了《出使章程十二条》中，对驻外使臣通信作了初步规定。“出使各国大臣到各国后，除紧急事件随时陈奏外，其寻常事件函咨臣衙门转为入奏。”^[12]同时，为了能使国内及时了解海外情况，总理衙门于次年（光绪三年十一月初一日）还制定了日记制度。“即翻译外洋书籍、新闻纸等件内有关系交涉事宜者，亦即一并随时咨送，以资考证。”^[13]规定东西洋出使大臣，凡有关交涉事件及各国风土人情，当逐日详细记载，按月汇成一册咨送总署备案查核。这样，通过上奏和日记的形式及时向总署汇报驻在国的情况，成为清末驻外使馆的一项重要工作。

使臣出国后，也按照总署要求发回了大量上奏。例如：赴任后的郭嵩焘频频向国内发回信息，1877年5月至9月间就有9篇。“使英郭嵩焘等奏请禁止鸦片摺”“使英郭嵩焘等奏请饬总署会商驻京公使严订神甫资格以免发生教案片”“使英郭嵩焘等奏保荐伍廷芳摺”“使英郭嵩焘等奏英外相调处喀什噶尔情形摺”“使英郭嵩焘等奏喀什噶尔剿抚事宜请饬左宗棠斟酌核办片”“使英郭嵩焘等奏续陈鸦片事宜折”“使英郭嵩焘等奏请纂成通商则例摺”“使英郭嵩焘等奏新加坡设立领事片”“使英郭嵩焘等奏请派员赴万国刑罚监牢会片”。^[14]这些上奏既方便清政府了解外国情形，也为清政府决策提供了参考。

经历了十几年的磨练，封建士大夫出身的中国使臣逐渐适应了西方领事制度。香港《循环日报》于1884年4月和5月间连载了一位第一批外交官出使的记录，题为《出洋琐记》。该文详细记载了出使经过和应注意的事项。其中强调：使臣宜洞悉外情。西方人来中国，不仅公使、领事悉心考察我国的政教风俗，上至朝廷，下至民间的大小事情，连来华的商人、传教士，每到一地，必探其道路的远近，山川之险阻，民间物产，地方之利弊等，都详为记载，甚至绘图说明。当今朝廷既不惜岁费巨帑简派使臣往驻彼国，亦欲得知其情形。使臣到了驻在国，必须虚心延访彼国之人，以得其政教之要领，形势之扼塞。及抵其国都则察其议院用意所在，即一言一微，一事一细，亦悉详记而切究之，倘与中国关涉事体要重者，即为专折、奏闻余亦每月汇报总署。如此，彼有举动，我悉周知，可以预为防备。因此，刺探外情是使臣第一要着，即第一急务。^[15]

驻外大臣还结合海外经历，为国内经济发展建言献策。在振兴商务和改革税制方面，驻英法等国大臣薛福成认为：“西洋诸国，往往重税外来之货，而减免本国货税，以畅其销路”，而中国税则与西方国家反其道而为之，致使“金银漏卮于外洋，而土产不行于异国也”。驻俄大臣曾纪泽致函总理衙门，提出废除协定关税，本国自订税则主张。理由很充分，即“查西洋税则，本系各国自主之权”，决不能被别国操纵。他倡议自订税则，“示以一定数目，百折不回”，列强“亦无如我何”。薛福成还专门撰写了《海关征税叙略》《海关出入货价叙略》《海关出入货类叙略》等文章进行探讨。他主张“乘各国换约之时，渐改值百抽五之例，稍重洋货进口之税则，而于洋烟洋酒之税，更加重焉。丝茶二项，宜稍轻出口税，以减成本而广销流”。^[16]

除了上奏之外，驻外使臣中把日记整理成册者不乏其人。诸如：斌椿的《乘槎笔记》、郭嵩焘的《使西记程》《伦敦和巴黎日记》《郭嵩焘日记》，刘锡鸿的《英轺私记》，张德彝的《欧美环游记》，何如璋的《日本游记》，黎庶昌的《西洋杂记》，陈兰彬的《使美纪略》，容闳的《西洋东渐记》，李凤苞的《使德日记》，曾纪泽的《出使英法俄国日记》，戴鸿慈的《出使九国日记》，薛福成的《出使英法意比四国日记》、崔国因的《出使美日秘国日记》等。