民国建立以后，基本沿袭了晚清的外交体制。1912年2月13日，外务部向接受驻使国发出照会，宣称“为照会事，现在本国正在组织临时共和政府，所有现驻贵国出使大臣，暂改称临时外交代表，接续办事。除电知各该员外，相应照会贵大臣、贵署大臣转达贵国政府查照可也，须至照会者。”^[23]到了次年各国陆续承认中华民国，这些临时外交代表便相继成为中华民国的全权公使，各使馆遂成为公使馆。

为了改变晚清落后的外交体制，北洋政府成立初期，就采取了多种措施，试图将外交权力集中于外交部。

其一，晚清时所有出使大臣都加钦差衔，可直接上奏皇帝，不受总理衙门或外务部节制，而且出使大臣多非职业外交家出身，却一手包办使馆事务。驻外使领馆在管理上因循陋习，如“中国驻外公使可以领到他驻外任期三年的全部经费，包括他自己的薪俸、使馆经费以及馆员的薪金。此外，他还可以领到其所属领事馆的经费和领事的薪俸”，公使随员及使馆工作人员也均由公使自行决定。这种三年一包的包干制，弊端明显。为破除这些清末旧习，北洋政府为驻外机构订立了新规。要求驻外公使、领事及使、领馆馆员，都要经北京外交部委任，不再由驻外公使自行决定；在财务制度上，规定每个驻外使馆必须按年度编造预算，其中说明人员数目、级别、薪资及使馆各项开支所需津贴，报部批准，再由外交部按月汇拨经费；在业务上，规定驻外使馆必须定期向部汇报；在保密工作上，规定外交文电密码必须时时变动。^[24]1912年11月27日，北洋政府外交部公布《中华民国使领各馆暂行章程》。由于行政关系进一步明确，工作有章可循，外交部与国外使领馆的工作效率都大大提高。

其二，清末封疆大吏多兼总理衙门大臣衔，各自办理外交。外务部时期，曾经试图将外交权收归中央，取消督抚兼衔，但成效不佳。北洋政府成立后，为加强对各省外交交涉的规范控制，将晚清督抚地方外交事权收归中央，外交部于1913年1月8日，正式颁布《划一现行中央直辖特别行政官厅组织令》，该令规定地方办理交涉机构，如交涉员、视察员、特派员等，均改为中央直属机构，与地方政府相合作而不相统属，即今后所有涉外事务由外交部同意办理，相关机构或部门只起配合作用 而不得直接办理对外交涉。5月21日，外交部颁布《外交部特派各省交涉员及各埠交涉员职务通则》，外交部开始在各省设特派交涉员，各重要商埠设交涉员，使其成为外交部直属机构，以此划一各省对外交涉事务。由于这些措施的实行，晚清地方自办外交而形成的对外交涉多极现象得到一定程度的改观。

其三，在外交制度改革的同时，北洋政府还对驻外使领馆制度作了规范。1912年11月20日，外交部公布了《驻外使领馆各馆暂行组织章程》，其中规定了各使领馆的人员配置，同日颁布的还有《外交官领事官任用暂行章程》，对外交官领事官的任用办法及任职资格作出了规定。驻外领事业务具有专业性质，需要由受过专门训练的人来任职。清末政府各部人员的任用一向由高级官员推荐，谋职者一般由政府要员写信推荐。外交总长陆徵祥表示，不管来自部内外，只要被推荐者没有受过外交专业训练，他决不接受，因而改变了晚清将那些既不懂外交又不会说外语的人派往重要外国首都、要地充任使领官员的做法，不仅大大提高了中国驻外使馆的工作效率，而且也提高了中国在国际舞台上的声誉。通过上述措施，驻外使领馆人员一律由职业外交官充任，北洋政府外交部初步实现了对驻外使领的规范管理。

为了进一步完善各驻外领事馆的分工，明确职责，1915年1月，北洋政府颁布了《领事官职务条例》，该条例详细规定了外交部对驻外领事官的工作职责、工作程序的要求，指出：驻外总领事、领事、副领事在所驻国管辖区域内以发展本国商业、保护侨商为职务，接受所驻国之本国公使指挥监督，除无公使国驻扎之国外，各领事不得与所在国中央政府直接交涉，要与辖区内的所驻国地方政府随时与之直接办事，各领事于其职务上应守秘密时间不得泄露，至于报有议论本国要政者，须随时详报。领事对于所驻国之各项法律曁与本国所定国际条约应详细研究，并须熟习所驻地曁管辖区域内通商行船之法律与其习惯，对于本国人在外出入国籍、生死婚娶等，要按章办理在外侨商人数职业，以及本国与所驻国通商进出口货物统计，以及所驻国的工、商、农等经济信息要从速详报外交部、农商部，并报公使备案，领事馆、副领事馆并应兼报总领事馆。^[25]对领事官工作职责作了明确规定。

1916年3月2日，外交部又颁布了《外交官领事官官制》，驻外使领馆的组织和使领馆人员的职责均有明确规定。领事馆分为总领事馆、领事馆、副领事馆3级，领事官分为总领事、领事、副领事、随习领事、通商事务员五等，三级领馆分别以总领事、领事、副领事为馆长，其下设副领事1人（实际仅在总领事馆）或不设，随习领事1人或不设。此外，每馆设主事1～2人，学员不定人数。未设领事之地设通商事务员，未设领事和通商事务员之地设名誉领事。就每个领馆的编制而言，与晚清的情况基本相同。^[26]这些规定使外交官、领事官明确了职责所在，从而各司其职，工作效率得到了提高。

民国时期的领事事务不仅范围扩大，需要密切与国内各主管机构的联系，清末那套领事完全隶属于使臣的体制就越来越不适用了。北京政府时代的变通办法是，在1916年的领事职务条例中规定：①“驻外各领事各受所驻国之本国公使指挥监督”；②“各领事在所驻地遇有疑难事件，应随时商承公使办理，其有事关紧要而离公使所驻地较远者，得直接请求外交部。外交部所发训条，仍应随时详服公使接洽”；③“本国各部暨驻他国各使领有委托领事办理或调查之事，应即遵办。领事致各部公文，除奉有特别训条外，均详由外交部转达。惟委托事件，在领事有以为碍难照办者，得详请外交部核示”。这些规定意味着，驻外使节虽仍保留着指挥和监督权，但领事可与外交部直接联系，同时也可直接接受其他各部的委托。到了国民政府时代，领事对驻外使节的隶属更为松弛。后者对领事仅保留了一个监督权，使领馆组织条例明文规定各级领事是“承外交部之指挥”。在实践上，领事馆通常作为一介独立机构进行工作，并直接向外交部报告工作，甚至对总领事馆也只抄送一个报告副本以沟通情况。领事和驻使在工作上也变成一种合作关系。显然，这样减少中间管理层次，有利于国内的外交部以及侨务委员会等直接抓领事的工作。

根据1914年“中国驻外领事馆员额”统计显示，派驻总领事：新加坡、澳洲、加拿大、海参崴、爪洼、金山、小吕宋、巴拿马、横滨、朝鲜、古巴；领事：槟榔屿、纽丝纶、仰光、温哥华、萨摩岛、泗水、把东、纽约、檀香山、神户、长崎、仁川、釜山、新义州；副领事：元山、镇南浦、伊尔库次克、棉兰。^[27]截至1923年，与北洋政府建交的共23国，驻外领事馆共39处。北洋政府时期，互派大使的只有苏联一国。各省设特派交涉员，重要地点设交涉员，办理地方涉外事务。^[28]

南京国民政府成立后，北洋政府时期大部分的驻外使领、外交宫和外交部的职员得以留用，其队伍组成仍以传统的职业外交官为主。比起北京政府时期，国民政府在健全外交部机构的同时，对驻外使领馆的设置进行了一定程度的充实和调整，使驻外机构在数量、级别和规模上都有了相当程度的发展。

1930年，国民政府颁布《驻外使领馆组织条例》，对各级领馆的组织作了比较明确的规定，编制也有所扩大。其分别为：

领事馆分总领事馆、领事馆和副领事馆三类。

总领事馆，设领事1人，副领事1～2人，随习领事1～2人，主事1～2人，此外必要时可以增设领事1人。

领事馆，设领事1人，随习领事1～2人，主事1～2人。

此外，总领事馆得派设学习员1人。

总领事馆领事、副领事承总领事之指挥，领事馆副领事承领事之指挥襄办领事事务及掌理文书调查事宜。

随员、领事承长官之指挥分掌文书及调查报告之事项。

未设领事之地设通商事务员。

未设领事和通商事务员之地设名誉领事。^[29]

在驻外领事馆方面，民国时期由于中外人民往来日益增多，国际贸易扩大，领馆尽管增裁及规格升降无常，但增设远比裁并多。除清末已经设立领事馆之外，增设或曾经增设总领事馆的地区有：北婆罗洲、巴黎、汉堡、纽约、神户、坎大拿、列宁格勒、莫斯科、伯力、伊尔库次克、黑河、斜米、新西伯利亚、伦敦、悉尼、加尔各答、芝加哥、火奴鲁鲁、台北、马拿瓜、危地马拉、河内、维也纳、多伦多、安卡拉、大溪地、仰光等；增设或曾经增设领事馆的地区有：阿姆斯特丹、棉兰、三宝垅、脱利斯脱、覃必古、双城子、庙街、赤塔、特罗邑、阿拉木图、塔什干、安集延、宰桑、山打根、利物浦、吉隆坡、孟买、马赛、西雅图、纽阿连、洛杉矶、波士顿、霍斯敦、清津、巨港、望加锡、西贡、威廉斯坦、米兰、哈巴租腊、开罗、吉达、麦息、科伦坡、亚历山大、塔那那利佛、皆因、阿尔及尔等；增设或曾经增设副领事馆的地区有：昂维斯、米市加利、阿披亚、苏瓦、马沙打冷、巴拉马利波等。

根据国民政府外交部1931年的统计，中国在外国设立领馆55个，派出各类领事官员183人；18个国家在中国各地设立118个领馆，常驻领事官员209人。早先的领馆命名颇不统一，有的用地名，有的用国名，自1932年6月后始确定领馆名称从驻在地的地名。在华人比较集中又没有设立领馆的地方，国民政府于1932年设置了签证货单专员办事处或商务委员办事处，以适应办理签证货单的需要。表2-2是1933年中华民国驻海外领事馆统计表。

表2-2　1933年中华民国驻海外领事馆统计表

资料来源：国民政府主计处统计局：《中华民国统计提要（二十四年辑）》，1935年，第215页。

根据1936年《中国外交年鉴》记载，国民政府委派名誉领事32人，多由外籍人担任，只有6名华人。外交部1931年9月颁发的《驻外名誉领事职务暂行办法》规定，名誉领事受各所在国的中国公使及所在辖区的主管领事指挥和监督；遇有疑难事件应随时商承公使或主管领事办理，必要时可直接请示外交部；名誉领事的职务范围包括发展贸易，扶绥侨商，办理调查及委托事项，办理签证及发给护照等。^[30]

1938年，国民政府在海外设有总领事馆23个，领事馆26个，副领事馆10个，商务官事务所1个，办事处4个，该统计未包含名誉领事馆。到1942年，国民政府共计在海外设有总领事馆20个，领事馆14个，副领事馆8个，办事处3个，名誉领事馆20个，名誉副领事馆7个。^[31]因为领馆与使馆的工作范围有严格的界定，虽然第二次世界大战期间一部分轴心国占领区的领事馆被关闭，但大多数领事馆的工作并未受到影响。

【注释】

[1]王铁崖编：《中外旧约章汇编》，三联出版社，1957年版，第31页。

[2]宝鋆等修：《筹办夷务始末》（同治朝），卷40，台北：文海出版社，1971年版，第32页。(www.daowen.com)

[3]陈瀚笙编：《华工出国史料汇编》，中华书局，1985年版，序。

[4]王铁崖编：《中外旧约章汇编》，三联出版社，1957年版，第151页。

[5]王铁崖编：《中外旧约章汇编》，三联出版社，1957年版，第262页。

[6]王铁崖编：《中外旧约章汇编》，三联出版社，1957年版，第308页。

[7]宝鋆等修：《筹办夷务始末》（同治朝），卷40，台北：文海出版社，1971年版，第20页。

[8]宝鋆等修：《筹办夷务始末》（同治朝），卷40，台北：文海出版社，1971年版，第32页。

[9]庄国土：《华侨华人与中国的关系》，广东高等教育出版社，2001年版，第174页。

[10]志刚：《初使泰西记》，湖南人民出版社，1981年版，第871页。

[11]谭乾初：《古巴杂记》第12帙；王锡棋：《小方盘斋舆地从钞》第1册，杭州古籍书店，1985年版，第4页。

[12]王彦威、王亮辑编：《清季外交史料》卷12，第223页。

[13]王芸生：《六十年来中国与日本》第1卷，三联书店，1979年版，第69页。

[14]王彦威：《清季外交史料》第l卷，书目文献出版社，1987年版，第9-10页。

[15]《游历笔记》第11帙；王锡棋：《小方壶斋舆地从钞》第8册，杭州古籍书店，1985年版，第573页。

[16]刘锦藻：《皇朝续文献通考》卷339；顾廷龙：《续修四库全书·史部》第820册，上海古籍出版社，1995年版，第229页。

[17]杨坚：《郭嵩焘奏稿》，岳麓书社，1983年版，第385页。

[18]故宫博物院明清档案部编：《清季中外使领年表》，中华书局，1985年版，第71-90页。

[19]《政艺通报癸卯全书》上编，《政书通辑》卷6，光绪二十九年癸卯铅印本，第54页。

[20]昆冈：《钦定大清会典》卷100；顾廷龙：《续修四库全书·史部》第794册，上海古籍出版社，1987年版，第933页。

[21]裕福、沈师徐：《皇朝政典类纂》卷474，沈云龙：《近代中国史料从刊续编》第92辑，台北：文海出版社，1976年版，第11219页。

[22]王克敏、杨毓辉：《光绪丙午（三十二）年交涉要览》，沈云龙：《近代中国史科丛刊续编》第30辑，台北：文海出版社1976年版，第6页。

[23]《临时公报》辛亥年十二月二十七日。

[24]顾维钧：《顾维钧回忆录》第1册，中华书局，1985年版，第102页。

[25]蔡鸿源主编：《民国法规集成》第10册，黄山书社，1999年版，第242页。

[26]《东方杂志》第13卷第4号。

[27]《统计月刊》第20期，第48页。

[28]左言东编著：《中国政治制度史》，浙江大学出版社，2009年版，第381页。

[29]外交部参事厅编：《外交部法规汇编》，1937年版，第61页。

[30]《中国领事工作》编写组编：《中国领事工作》下册，世界知识出版社，2014年版，第384页。

[31]陈雁：《抗日战争时期中国外交制度研究》，复旦大学出版社，2002年版。