在欧洲，领事的出现要早于外交使节，设置领事的目的主要是保护本国侨民，维护本国在海外的商业利益，推动对外贸易的发展。因此，领事制度的发展与该国海外商业发达程度息息相关，领事系统与外交系统渊源有别，职责也不尽相同。由于清朝外交制度从19世纪后期的西方嫁接而来，对使节和领事的职责区分甚为模糊。西方国家在中国派驻领事先于派遣常驻使团，而清政府是在派遣驻外使节之后才开始在外国设立领馆。

1875年的马嘉理事件成为清廷正式派遣常驻使节的契机。8月，清政府为了“谢罪”派遣郭嵩焘、刘锡鸿为正副使出使英国。同年12月，任命已在美国的留学生监督陈兰彬、副监督容闳为驻美国、西班牙和秘鲁的正副使。翌年9月，由何如璋、张斯桂为正副使出使日本。

随着第一批使臣的派驻，海外设领也被推向了实践。1875年，出使美日秘国大臣陈兰彬奏称：“查美国各邦华人约共十四万余计，金山一带已有六万，大半系佣力谋生，近因外来洋人及本处工人积不相能，事端百出，自须亟设领事以资保护。”1876年，郭嵩焘出使英国途经新加坡时，了解到华人流寓数十万，华商在新加坡又拥有巨大的经济实力和社会影响力，这便更加坚定了他先前提出在新加坡设领的信念。之所以首先设置新加坡领馆有其特殊原因，最主要的原因是吸引侨汇。郭嵩焘出使英国途径新加坡时，曾查明英国属地新加坡等处，中国流寓经商人民已有数十万人，其中不乏富商大贾，据《游历笔记》记载：新加坡“华人皆闽广人，善贸易，绅商富户甚多”，^[15]每年从这里都有大量侨汇汇至内地。据后来薛福成统计，新加坡“设立领事十三年……其前后携寄回华者，当亦不下一二千万两”，^[16]可见侨汇数额之巨。而国内由于连年战乱以及支付对外战争赔款，清政府的财政日渐相形见绌。然而清政府的财政能够“尚可周转”，很大程度上得益于华侨的巨额侨汇，侨汇成为清政府“利薮”“财源”之所在，从而促使郭嵩焘萌生了设置领事利用华侨经济力量的想法。此外，新加坡领馆的一切经费可于华侨“户口、年貌、册费内筹备”，清政府无须负担，只略给开办经费，其“应支薪水听从筹画报销”，^[17]这也是新领馆有别于其他各馆首先设立的主要原因。抵英后，郭嵩焘当即向总理衙门奏请设立新加坡领事。经驻英使臣郭嵩焘与英国政府反复交涉，光绪四年二月十九日，即1878年3月22日，中国驻新加坡领事馆开馆，华商胡璇泽被委派为首任领事，负责“保护民商”和“弹压稽查”，中国第一个驻外领事馆正式设立。

1878年，驻日使臣何如璋抵日后，“各口华商纷纷禀求设官保护”，何如璋随即派员察看了日本各通商口岸后，选择商贸发达、华洋诉讼较多的横滨、神户、长崎三口分别设立了理事官，并委派随员范锡朋、刘寿铿、余瓗分别充任。

此后，清政府随着向德、美、日、法、俄等16国派遣驻外使臣（在有的国家是兼任）的进程，经过与外国政府反复的交涉和抗争，陆续在日本、朝鲜、美国、小吕宋（菲律宾）、夏威夷、古巴、英属殖民地、荷属东印度、莫桑比克（葡属）、秘鲁等地区设立了领馆。尽管1868年7月中美《天津条约》续增条款规定，中国可向美国各通商口岸派驻领事官员，但是清政府直到1879年在檀香山设立商董（因两国未建交），1881年改为领事，1880年在旧金山设领事馆、1883年在纽约设领事馆。1897年清政府在海参崴设商务委员，1909年改为总领事馆。

受制于固化的政治体制和有限的出使经费，同时也因为清政府对派遣驻外领事的作用缺乏足够理解，甲午战争之前，清政府在海外设置领事馆的数量一直比较少。1895年中日甲午战败，列强加深了对中国侵略。1900年8月，八国联军攻占北京并签订了《辛丑条约》。清政府的尊严丧失殆尽，完全处在列强财政和军事的控制之下，为了继续维持统治，清政府不得不进行一些改革。

1901年，清政府改总理衙门为外务部，规定外务部的职掌为“外交政务，暨侨居各国之本同臣民及通商事务，监督驻扎各国之出使大臣及领事，并稽查直省外务司”，集中国家外交权力，加强对驻外使臣和领事的管制，外务部对驻外使领馆的体制也进行了一系列的改革。清政府对于在外国设领表现出积极态度，目的在于加强护侨以争取人心，拓展商务以开拓财源，加强控制华侨以遏制孙中山同盟会等反清势力在海外的发展。经过艰苦谈判，清政府先后解决了长期悬而未决的在澳洲、加拿大、缅甸、荷属东印度等地的设领问题，还在南非、墨西哥、巴拿马、新西兰、朝鲜等地设立领馆（见表2-1）。另外，清政府还在意大利那不勒斯（1904年）、热那亚（1911年）、美国的波特兰（1906年）、葡属莫桑比克（1905年）、法国的波尔多（1908年）、马赛（1910年）、挪威（1908年）和奥国（1909年）等地委派名誉领事。截至1911年，清政府共在海外各地设立了40多个领事馆。^[18]

表2-1　晚清驻海外领事年表

（续表）

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资料来源：《清季中外使领年表》中华书局，1985年版。

从清政府向外派驻使领的过程可以看出几个特点。

1.领事职能由护侨转向商务

近代中国外交由传统朝贡制度转向西方领事制度，主观上是被动、消极的，在不得已的情况下被强制转型。客观上是为了处理与欧美国家日益纷繁复杂的政治、外交事务以及海外华侨保护事宜。随着中外贸易的发展，到了晚清商务渐渐成为清政府设领的最主要原因，领事的职能也较多体现在商务上。特别是1901年外务部和1903年商部成立以后，领事馆的功能有了大幅度拓展，重视发展领事馆的商务和调查职能。1903年，商部奏设商务随员时奏准：“嗣后各领事应将所驻各埠商务情形，按季迳行呈报到臣部，一面申呈出使大臣查核。”^[19]领事职能重心的转移成为清政府后期设领的一大显著特征。1909年制定的《出使报告章程》，清政府规定驻外领事需定期报告辖区内商业情况。

清政府派出使臣的国家基本上是欧美国家，派出领事的城市主要集中在日本、朝鲜、南洋，以及美洲华侨、华工比较集中的商埠。清政府在美国、南美、澳洲、非洲国家设置领事馆的最主要目的是为了保护华工，而在日本、朝鲜等东亚国家设置领事馆则主要偏重于商务。当然，随着时间的推移，商务的重要性日渐突显。

2.领事馆人事权逐渐收归到外务部

多数使领人员由相对开明的洋务派官员转身，并没有受过专业语言和国际法训练，且外交官地位不高，只是个临时差使。领事同样作为出使大臣的幕僚，由出使大臣选派，早期领馆的人事权掌握在出使大臣手中，所谓“东西洋各岛设立中国理事官、领事官，由出使大臣于参随中拣选奏明任事”，^[20]进而“遴派参赞、领事等官分驻通商津要。”^[21]领事的提名权与任命权掌握在出使大臣手中，这便使得领事在机制上实际变成了使臣的幕僚，同使臣形成了一种人身依附关系，极易造成人员的滥用。1906年，外务部对此作出规定：“以后使馆参领等各缺，应由臣部及储才馆中合格人员调充，各馆人员均不得由出使大臣任意调用。”^[22]将使馆内部的人事权收归到外务部，由外务部统一管理，改变原来使馆参赞、随员等都是使臣幕僚的状况，以消除任人唯亲，“一朝天子一朝臣”的弊端。

3.领事馆人员编制逐步制度化

据1875年总理衙门奏定《出使章程》，规定出使大臣分为三等，设一正一副，三年一任，仅为差使，并非实官。章程对使馆馆员、馆员编制、使馆馆务等作了规定。在《出使章程》中，规定驻外领事分为三等：第一等总领事，第二等正领事，第三等副领事或署领事：领事同样作为出使大臣的幕僚，由出使大臣选派；领事同使馆馆员一样，只定薪水，不拘原来的官阶，属于一种差使。1906年《变通出使章程》对各级领馆的人员编制作了统一规定：新加坡、小吕宋、金山、朝鲜、横滨各总领事馆及海参崴商廨额设总领事、二等通译官、二等书记官、三等书记官各一员，每馆计4人；纽约、檀香山、神户、长崎等大领事馆设领事、二等通译官、二等书记官各一员，每馆计3人；仁川、元山、釜山、镇南浦等领事馆或副领事馆额设领事、二等书记官各一员，每馆计2人。同时又规定领事馆事繁者准酌添三等书记官一员。

清政府先后制定和出台了《出使章程》《出使经费更订章程》《变通出使设立员缺及薪俸章程》《出使报告章程》等，对驻外领馆的编制、选拔、薪俸、领馆职能进行了一系列的调整，保证领事馆的活动能顺利进行，并为驻外领事海外护侨、商业调查、推进贸易等工作提供了法律依据。晚清驻外领事馆的设置，标志着中国近代领事制度初步建立。