传统中国的世界秩序来源于历代封建王朝的“天下观”，中国人一直认为华夏处在世界的中心，而中国的统治者是全世界的统治者。西方列强入侵亚洲之前，即19世纪中叶前，中国无论从政治经济还是文化上都占统治地位，其他亚洲国家都在某种程度上承认中国的这种统治地位的合法性。即使在有些事情上，中国的霸权并不符合它们的利益，但它们并没有兴趣，也没有足够的力量向这种权力结构挑战。朝贡制度的基本前提是：中国是世界的中心和核心，中国皇帝至高无上，外邦君主只有承认自己是中国皇帝的藩属，履行对中国的朝贡义务，才能得到与中国建立国际关系的权利。和中国接邻的和朝贡中国的只是中国的政治和文化卫星国。在这种制度下，中国无疑在亚洲国家体系中占有统治和中心的地位。

在鸦片战争以前，中西不仅是两个不同的文化体系，而且是两个互相不了解的世界，西方的侵入改变了亚洲国家之间原有的权力分配格局。欧洲由于资本主义迅猛发展和殖民扩张，19世纪中期世界性的国际体系已经形成。当欧洲“条约制度”和中国的“华夷秩序”相遇时，冲突就不可避免地发生了。

1834年7月，英国政府派律劳卑为“商务监督”来华查办贸易事务，此为中国有外国领事之始。律劳卑是1833年英国政府废除英国东印度公司对华贸易专营权后，派往广州的第一任英国政府驻华商务监督。但英国领事的地位并未被清政府承认，只是将其视为照料英国在华贸易的事务官。

鸦片战争后的《南京条约》，使英国单方面取得了在中国通商口岸的设领权，“自今以后，大皇帝恩准英国人民带同所属家眷，寄居大清沿海之广州、福州、厦门、宁波、上海等五处港口，贸易通商无碍；且大英国君主派设领事、管事等官住该五处城邑，专理商贾事宜。”^[1]此为外国在华设领之始，随后各国援引“一体均沾”也先后在通商口岸设立领事。1858年中英《天津条约》，英国进一步取得了在中国派驻公使的权力和在新增通商各口的设领权，从而将片面设领权由五口扩大到了北部沿海各口并伸向了内地。此后，西方列强陆续取得了在中国各通商口岸的设领权和领事裁判权，并派驻了领事。

在取得设领权之后，英国进一步希望向中国派遣公使。1858年中英《天津条约》第二款规定，清政府和英国可“交派秉权大臣，分诣大清、大英京师”。但是清政府一直拖到1860年中英、中法《北京条约》签订后才被迫接受各国公使常驻京师。各国公使驻京后，晚清外交更见艰难，动辄为外国公使所掣肘，乃至“中国之虚实，外国无不洞悉，外国之情伪，中国一概茫然。其中隔阂之由，总因彼有使来，我无使往，以致遇有该使倔强任性，不合情理之事，仅能正言折服，而不能向其本国一加诘责，默为转移”。为了应对各项洋务，1861年1月，清政府设立总理各国事务衙门。总理衙门在成立之初是一临时机构，打算洋务减少后把它撤销。可没想到，此后的洋务越来越多，总理衙门遂成为第二个“军机处”。总理衙门认为，西方各国到中国来，通商传教，有事可办，应当派驻使节；而中国无须到外国去办事，所以不用派使节驻外。^[2]由于清政府囿于传统朝贡外交思想的束缚，“一统无外，万邦来朝”，鸦片战争后一直没有对西方的设领要求做出积极的对等反应。中国从无派遣外交代表常驻异邦的惯例，仍然对设领遣使问题抱有抵触心理。

在中国原有的朝贡体系中，不可能产生建立在近代国际关系观念基础上的互派常驻使节制度。清政府对于外国公使驻京一事，是坚决反对的，当然也不愿意派遣自己的公使常驻外国。早在1858年中美在《天津条约》谈判时，美方代表曾建议时任直隶总督谭廷襄派员赴美保护华工华商，但谭廷襄以“天朝富有万物，抚有万民，无暇顾及区区浪迹国外之弃民”^[3]予以回绝。谭的这种认识表明清政府依旧承袭着传统华侨政策，对海外侨民背弃祖宗、远离故土怀有深深的敌意，这种贫乏的认识决定了清政府根本不可能在这段时期内向外派设领事，直到第二次鸦片战争后，情况才有所改观。

第二次鸦片战争后，举朝为之震动，以曾国藩、李鸿章为代表的洋务派深悉此时的晚清正处于时代的大变局中，李鸿章更是发出“三千年未有之变局”的感慨，面对这一变局，清政府不得不改弦更张，调整对外政策，于是设领问题开始为清政府所注意，并为此相应地做了一些准备。清政府对设领认识的深化首先见诸条约，1860年，中俄《北京条约》第八款规定：“俄罗斯国可以在通商之处设立领事官等，以便管理商人——中国若欲在俄罗斯京城或别处设立领事官，亦听中国之便。”^[4]这是第一个明确提出双方互设领事的条约，它给予了清政府对等派设领事的权利，但清政府囿于成见，并没有将之付诸实践。1868年，晚清派出蒲安臣使团访美，蒲安臣代表清政府与美国签订了中美《续增条约》即《蒲安臣条约》，条约第三款：“大清国大皇帝可于大美国通商各口岸任便派领事官前往驻扎，美国接待与英国、俄国所派之领事官，按照公法条约所定之规，一体优待。”^[5]但该条约最终被打上蒲安臣擅签的烙印，约内载明的设领权也被束之高阁。尽管此时中外条约内已出现了中国向外设领的相关规定，但并非清政府主动争取，清政府在条约内主动争取设领权始于中英《新定条约》。1869年中英《新定条约》里有中国可在英国及英国属地各口派官驻扎的规定，^[6]这条规定是中国政府首次、主动要求外国承认中国有向其及其属地派设领事的权利，但最终因为英国商人的强烈反对而没有获得批准。虽然条约未能获得批准，但清政府能在中外修约中主动提出向外设领的要求还属首次，必将对以后的设领谈判与领事实践产生重大影响。(www.daowen.com)

外国公使在华交涉也给清政府向外派驻使节起了某种示范作用。1862年，海关总税务司赫德曾经译出《国际法原理》送交总理衙门，希望增进中国官员对西方领事制度的了解。1864年，由丁韪良翻译《国际法原理》以《万国公法》的名字呈报总理衙门，这也引起了与中外交涉相关官员们对国际法中包括遣使驻外等问题的高度关注。1865年，赫德向清政府呈递了一篇著名奏折，名为《局外旁观论》，提出“派委大臣驻扎外国，于中国有大益处。在京所住之大臣，若请办有理之事，中国纂应照办；若请办无理之事，中国若无大臣驻其本国，难以不照办。”^[7]。赫德还进一步指出，中国委派大臣常驻外国，可以越过北京那些外交官，直接与外国政府打交道，这样不但有助于中国，而且有助于中国与西方保持一种十分牢固的关系。

1866年，英国驻华公使馆参赞威妥玛也向总理衙门呈递《新议略论》的建议书，力陈“盖泰西诸国，素以相派大臣为尽来往之力，亦同礼者联为局中，不同礼者视为局外，中华果愿一体互派，其益有二。如今中国独立，不与邻邦相交，各国未免心寒，能与相通，庶可易寒为热，则各国既有关切之心，斯其无故侵占之渐，较易防堵。抑或适与某同因事较论，中华果为有理，其余各国，必须帮同。若非用心相助，亦可用言劝解。此乃外设代国大臣之议，可见系属中华全益”。“派员在外，又有益处，中国尚未见及，亦无足怪。但不如听其所劝而行，况因现际天下大乱之时，须行尤甚。”^[8]也就是说，当时已有人意识到，如不接受这一事实，走西方外交之路，中国的前途必然多灾多难。1871年，法国总统梯也尔建议中国向法国派遣使节，以便“两国更为有益”，同年签署的《中日条约》也有类似内容，这些都构成清廷设领遣使的外部压力。列强侵略日益深入，中外交往愈加频繁，清政府也迫切需要了解外情，调查与掌握列强动态显然十分必要。

面对列强要求中国设领遣使的外部压力，实际上，更为强大的动因来自清政府内部。“华工问题”和“日本侵台”等事件是促成设领遣使展开的直接推动力。

明朝中后期开始，就有大量中国人流寓海外，尤其是东南亚地区。18世纪末期开始，随着拉美独立运动的开展，英属殖民地奴隶制的废除，以及美国黑奴的解放，资本主义世界市场急缺大量廉价劳动力，在此背景下，中国沿海省份贫苦农民大规模出洋务工。鸦片战争前，仅东南亚地区华人已接近150万之多^[9]，1868年，仅美国金山一埠，华人已有十数万众^[10]。大量华工出洋做苦力，由于未设官保护，华工备受欺凌，各地受虐情况不断传来，尤以古巴、秘鲁的华工受虐最深，他们往往“日未出而起，夜过半而眠，稍有违命，轻则拳打足踢，重则收禁施刑。或私逃隐匿则致之死地，或交官工所迫做苦工，或由官工所发售狼毒，苛例擢发数难。”^[11]迫于国内外舆论的压力，清政府认为有损国体尊严与国际地位，不得不重新审视和改变其相沿成习的传统华侨政策，于1874年组成“古巴调查团”远赴古巴调查华工受虐情况，并最终通过《古巴华工条款》取得了派总领事官前往古巴哈瓦那驻扎、保护本国之民的权利。^[12]这是第一次以外交保护的方式来保护华工，这次成功实践为清政府提供了一些外交护侨的经验，也坚定了清政府设领护侨的决心。

1874年，日本以琉球渔民在台湾被杀为借口，出兵台湾。此举极大地刺激了清政府，成为其对外派驻使节的转折点。原来，日本出兵台湾后，威妥玛致信总理衙门询问相关情况。接着，法国翻译官德微理亚、总税务司赫德、西班牙公使丁美露“先后到总理衙门探寻，清廷才知道此事”。^[13]一向被清廷藐视的日本竟敢出兵侵台，本身对清政府就是一极大刺激，而事先清政府对此竟一无所知，这更让人觉得气短。李鸿章总结经验教训，于1874年12月致书总理衙门，指出向日本派驻使节一事，不能再拖延了。1875年，他再上奏折，指出：日本侵略台湾，“若先有使臣驻彼，当能预为辩阻，密速商办。否则亦可发兵于后，与该国君臣面折廷争，较在京议辩更为得力”^[14]，所以遣使赴日了解情况乃刻不容缓之事。