对当前我国新能源汽车产业存在的主要问题，笔者将从宏观与微观两个方面进行分析。

(一)宏观方面存在的主要问题

对我国新能源汽车产业政策宏观上存在的主要问题，是从政策整体角度，采用系统分析方法而言的。宏观上我国新能源汽车政策主要存在以下几个方面的问题。

1.政策缺乏科学性

这主要体现在以下几个方面:一是对新能源汽车发展的现状把握不够，目标定得过高，过于不切实际，以致难以达到目标；二是缺乏相应配套措施的跟进，政策没有形成体系，也无法推进；三是政策的实施缺乏保障，是否实施，怎样实施，缺乏责任主体，也没有考核机制，对于是否能够完成政策目标对政府没有什么影响，政策更多的是一种倡导；四是政策使企业缺乏积极性，研发和生产资金严重缺乏，产品质量和性能达不到要求；五是国家的政策也导致了严重的地方保护，使新能源汽车产业化障碍重重。

2.政策缺乏系统性

这主要体现在以下几个方面:一是缺乏国家宏观指导意见，虽然，2014年7月14日，国务院办公厅发布了关于加快新能源汽车推广应用的指导意见，但这一意见仍然不是新能源汽车发展的指导意见。国家层面宏观指导意见的缺乏，使得部门在出台意见时既缺乏依据，又有可能出现相互矛盾的情形；二是政策间缺乏支撑，2012年6月28日，国务院发布了《节能与新能源汽车发展规划(2012—2020)》，围绕着这一规划，没有出台相应的实施细则和保障措施加以支撑；三是政策具有较大的变动性，如2013年9月18日出台的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中，对纯电动乘用车、插电式混合动力乘用车补贴的标准为续驶里程，改变了以往按照动力电池组能量确定补贴的做法。

3.政策缺乏延续性

这主要体现在以下两个方面:一是政策的时间不延续。如2013年9月18日出台的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，是在有关新能源汽车产业政策间隔9个月后出台才出台的，这一时间的间隔，给不少新能源汽车生产企业造成了损失；二是政策的内容不延续。在新能源汽车的技术路线上，对混合动力汽车是否给予政策扶持曾经存在着较大争议，一开始给予一定的财政补贴，不久又取消了这一补贴。

(二)微观方面存在的主要问题

对我国新能源汽车产业政策微观上存在的主要问题，是从政策的具体某一方面进行分析的。某一方面在多个政策中体现，具体方面如下。

1.新能源汽车产业政策中确定的目标不够科学

2005年，财政部、科技部、发改委、工信部发布的《优化汽车产业结构》中提出，2010年电动汽车保有量占汽车保有量的5%~10%，2030年50%以上。2009年《汽车产业调整和振兴规划(2009—2011)》中指出，电动汽车产销形成规模。改造现有生产能力，形成50万辆纯电动、充电式混合动力和普通型混合动力等新能源汽车产能，新能源汽车销量占乘用车销售总量的5%左右。《国家“十二五”科学和技术发展规划》指出，到2015年，电动汽车保有量达100万辆，产值预期超过1000亿元。《节能与新能源汽车发展规划(2012—2020年)》指出:到2015年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车累计产销量力争达到50万辆；到2020年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车生产能力达200万辆、累计产销量超过500万辆，燃料电池汽车、车用氢能源产业与国际同步发展。实际情况是2013年中国新能源汽车产量为1.75万辆，其中纯电动14243辆，插电式混合动力3290辆；新能源汽车销量为1.76万辆，其中纯电动销售14604辆，插电式混合动力销售3038辆。新能源汽车的销量占全年乘用车销售总量的约0.1%(2013年乘用车销量为1792.89万辆)。据中国汽车工业协会统计，截至2013年3月底，国内电动汽车保有量仅3.98万辆，其占汽车保有量的比例约为0.03%(按2012年末全国民用汽车保有量达到12089万辆计算)，到2015年无论如何也达不到50万辆。(www.daowen.com)

2009年出台的《十城千辆节能与新能源汽车示范推广应用工程》提出，计划用3年左右的时间，每年发展10个城市，每个城市推出1000辆新能源汽车开展示范运行，涉及这些大中城市的公交、出租、公务、市政、邮政等领域，力争使全国新能源汽车的运营规模到2012年占到汽车市场份额的10%。2013年9月18日出台的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中提出，2013—2015年，特大型城市或重点区域新能源汽车累计推广量不低于10000辆，其他城市或区域累计推广量不低于5000辆。2013年11月26日，财政部、科技部、工信部和发改委确定将北京、天津、上海等23个城市与河北、浙江、福建、江西、广东5个省确定为新能源汽车示范城市(群)，使示范城市的数量总计达到61座，示范车辆总数达到30万辆(截至2015年底)。实际情况是，截至2012年底，北京、上海、深圳等25个试点城市示范推广各类节能与新能源汽车合计2.74万辆，其中公共服务领域2.3万辆，私人领域0.44万辆，按车辆种类统计，混合动力客车12156辆，混合动力乘用车3703辆，纯电动客车(含插电式)2526辆，纯电动乘用车(含插电式)6853辆，其他车辆2194辆。节能与新能源车合计的市场份额约为0.15%。要达到以上目标几乎不可能。

2.新能源汽车财政补贴政策没有起到应有的效果

2009年1月，财政部联合科技部发布了《关于开展节能与新能源汽车示范推广工作试点工作的通知》，决定在北京、上海、重庆、长春、大连、杭州、济南、武汉、深圳、合肥、长沙、昆明、南昌等13个城市公共服务领域购买新能源汽车给予定额补助，HEV最高补贴5万~45万元。2009年12月，新能源汽车示范推广试点城市范围由13个扩大到20个。2010年5月31日，财政部、科技部、工信部、发改委发布《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，对试点的5个城市按照《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》进行补助。2013年9月18日，财政部、科技部、工信部、发改委等四部委发布了《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，对补助的范围、补助的对象、资金拨付、补助标准进行了新的规定。我国新能源汽车补贴政策具有以下几个特点:一是政策本身在进行调整，补贴的新能源汽车的范围由插电式混合动力乘用车和纯电动乘用车扩展到燃料电池汽车；二是对新能源汽车的补贴依赖于城市，即仅有试点城市享有这一补贴，未纳入试点城市和省份的则不享有；三是新能源汽车补贴的对象发生了变化，由补企业转变成补消费者，虽然补消费者最终也是由企业申请，但是这一补贴对象的变化使得补贴的环节由生产环节转变到了消费环节；四是补贴建立了退坡机制。

对新能源汽车给予补贴的主要目的是降低价格，促进销售。然而，补贴政策经过几年实践并未达到理想的效果，主要表现在三个方面:一是新能源汽车销量并不理想；二是补贴政策执行不畅，不少试点城市没有出台地方的补贴政策；三是企业和购车者对补贴过于依赖，没有补贴或补贴不到位则新能源汽车销售几乎处于停滞状态，2013年我国仅销售新能源汽车17642辆，而美国则为9.7万余量，我国新能源汽车的销量低的主要原因之一是2013年1月至8月经历了政策补贴的空档期。

纵观我国新能源汽车补贴政策的发展变化，笔者认为具有以下几点不足:一是对补贴新能源汽车的范围不够广泛，不应仅局限于纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车，应当覆盖到所有类型的新能源汽车，《节能与新能源汽车产业发展规划(2012—2020)》指出，要积极开展车用替代燃料制造技术的研发和应用，鼓励天然气(包括液化天然气)、生物燃料等资源丰富的地区发展替代燃料汽车。探索其他替代燃料汽车技术应用途径，促进车用能源多元化发展；二是补贴不应限于新能源汽车的销售，对企业进行的新能源汽车研发也应当进行投入，销售补贴仅是缓解了新能源汽车价格高的问题，并未从根本上解决新能源汽车的技术和质量问题；三是补贴的流程过于繁杂，补贴资金不能及时交付企业，采用按季预拨，年度清算的方式；四是补贴的政策不具有延续性，以退坡机制为例，《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》规定，达到5万辆的规模后，适用退坡机制，而《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中则直接规定2014年、2015年就适用退坡机制，不再考虑生产规模；五是退坡机制适用尚早，不利于新能源汽车市场化推进。

3.在新能源汽车的基础设施建设方面，政策作用的发挥不够

基础设施包括，充电基础设施、氢燃料补给基础设施、天然气补给基础设施等。当前重点建设的是充电基础设施。2010年5月发布的《关于扩大公共服务领域节能与新能源汽车示范推广有关工作的通知》中提出，充换电站等基础设施建设要与正在制定的国家相关标准相衔接。2011年11月发布的《关于进一步做好节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》中提出，大力推进基础设施建设:制定充电基础设施建设规划，为个人新能源汽车用户在其住宅小区停车位或工作场所停车位配套建设充电桩，该类充电桩与新能源车辆的配比不得低于1∶1；对购买新能源汽车的用户提供充电设施建设的服务；此外，在政府机关和商场、医院等公共设施及社会公共停车场，适当设置专用停车位并配套充电桩；同时，城市要调配资源建设少而精且覆盖示范运行区域的快速充电网络。2012年6月公布的《节能与新能源汽车产业发展规划(2012—2020)》提出，要积极推进充电设施建设为此应做好以下三个方面的工作:(1)制订总体发展规划；(2)开展充电设施关键技术研究；(3)探索商业运营模式。2013年9月18日公布的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中提出，中央财政将安排资金对示范城市给予综合奖励，奖励资金将主要用于充电设施建设等方面，具体奖励办法及标准另行制定。

然而，目前基础设施建设情况如下:一是少数城市已经制订了规划，如广州市出台了2010—2015年电动汽车充电设施规划，大多数试点城市和省份没有出台基础设施建设规划，更没有将充电设施建设纳入到整个城市规划；二是现有的基础设施建设滞后。以北京为例，截至2012年只建成了12座充换电站，274个充电桩，浙江省建设重换电站123座，交流充电桩500个。截至2014年7月，武汉仅有4座大中型充换电站，167只交流充电桩，根本无法满足车辆日常充电所需；三是在居民小区建充电桩难度大，制约因素多、严重影响了私人对电动汽车的购买和使用。

4.新能源汽车技术路线选择饱受争议

《汽车产业调整和振兴规划(2009—2011)》中支持大中城市示范推广混合动力汽车、纯电动汽车、燃料电池汽车等节能和新能源汽车。《节能与新能源汽车产业发展规划(2012—2020)》中指出，发展新能源汽车的技术路线是:以纯电驱动为新能源汽车发展和汽车工业转型的主要战略取向，当前重点推进纯电动汽车和插电式混合动力汽车产业化，推广普及非插电式混合动力汽车、节能内燃机汽车，提升我国汽车产业整体技术水平。2014年11月19日国务院办公厅印发的《新能源发展战略行动计划(2014—2020)》中指出，加快发展纯电动汽车、混合动力汽车和天然气汽车。在对新能源汽车的补贴上，对纯电动汽车的补贴力度大于插电式混合动力汽车。虽然，就政府而言，经过探索，重点扶持和发展纯电动汽车，然而，就企业而言，更加注重市场的需求，混合动力汽车和天然气汽车也是其重点推广对象。即使是在纯电动和插电式混合动力之间应当优先发展哪一种也存在争议，就政策而言，优先发展纯电动汽车，就企业而言，更倾向于由市场选择，而市场对插电式混合动力汽车的需求更大，当然，对插电式混合动力汽车是否真正实现了节能和“零污染”则有不同意见，据调查，目前上海买插电式混合动力车的用户家里几乎没有充电桩，95%以上车主在以传统汽油车的模式运行插电混动车^[10]。此外，对于低速电动汽车的发展也存在争议，缺乏相应的法规和标准，一方面，低速电动汽车已经生产并进入了市场；另一方面，低速电动汽车尚缺乏准生证。

5.新能源汽车税收政策的扶持没有形成体系

2011年11月23日通过的《中华人民共和国车船税法实施条例》第10条规定:节约能源、使用新能源的车船可以免征或者减半征收车船税。免征或者减半征收车船税的车船的范围，由国务院财政、税务主管部门商国务院有关部门制订，报国务院批准。2012年6月28日公布的《节能与新能源汽车产业发展规划(2012—2020)》指出:研究完善汽车税收政策体系，节能与新能源汽车及其关键零部件企业，经认定取得高新技术企业所得税优惠资格的，可以依法享受相关优惠政策，节能与新能源汽车及其关键零部件企业从事技术开发、转让及相关咨询、服务业务所取得的收入，可按规定享受营业税免税政策。2014年7月14日《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》中指出，2014年9月1日至2017年12月31日，对纯电动汽车、插电式(含增程式)混合动力汽车和燃料电池汽车免征车辆购置税。从以上可以看出，新能源汽车税收政策的扶持没有形成体系，尚缺乏在消费税、增值税、企业所得税、关税等方面的扶持政策。