政府不管是直接管制还是间接管制，其根本目的都是为了使污染企业排放的污染物数量控制在政府确定的最优污染程度。从上面的分析，我们知道外部性的实质是社会成本与私人成本存在某种偏差。

利用课税或补贴的形式促进私人成本与社会成本相一致，是解决外在性的另一种方法。对产生外部不经济的行为进行课税，并对提供外部经济的行为进行补贴，让外部性由产生者自行负担或享受，这就是外部性内部化（internatization of externalities）。例如，政府向排放污水的造纸者征税，征税的幅度能够使其供给曲线向上移动，直到与社会成本曲线相一致，新的市场均衡使造纸者生产适当的产量。用于纠正外部不经济影响的税收被称为庇古税（pigouvian taxation），以纪念最早提出这种税收用法的经济学家庇古。

我们以污染企业（化工厂、造纸厂等）为例说明。对这些企业，政府所面临的问题是：对污染的最佳控制程度是多少，如何确定最优污染标准和收费标准，才能使污染物的排放达到社会最佳水平。从理论上讲，污染程度为零是最优。但是，在一定的技术水平下，某些产业只要进行生产，就不可避免地造成污染，要想彻底消除污染，除非该产业的企业全部停产不可。因此，最优的污染程度只能是较轻的污染程度。那么用什么标准来衡量这一较轻的污染程度？对于一个企业而言，其产出的最优条件是边际私人成本等于边际收益；对整个社会而言，产出的最优条件是边际社会成本等于边际社会收益。由于污染也是一种产品，只不过是一种有害产品，所以其产出的最优条件也是边际社会成本等于边际社会收益。

政府还应当向那些造成生产或消费正外在效益的经济行为者提供相当于外在交易价值的补贴，以鼓励他们把经济活动扩大到社会最有效率的水平。例如，基础研究具有显著的外部经济效果，它有可能造成私人利益和社会利益的差异，如果没有政府或社会对此进行资源的供给和配置的支持，那么一个完全竞争的经济社会在基础研究方面投入的资源就有可能小于社会的最佳程度。再如，对于成本递减（规模报酬递增）的行业，政府给予补助金就可以促使其提供较大的产量，增进社会福利。

由于负外部性的产生是因为外部性施放者没有承担外部性的成本，导致其私人成本小于社会成本。政府如何通过管制使私人成本和社会成本达到一致？既然我们考虑以政府的力量来解决这一问题，那么，可以考虑强制性地向外部性施放者按照一定的标准收取费用（如按照每单位的产品或者每单位的污染物收取），使外部性内部化以提高其生产成本，从而达到控制其生产水平和产量的目的。

这一管制办法的理论基础就是英国福利经济学家庇古（Pigou）所提出的“庇古税”理论。庇古在其《福利经济学》（The Economics of Welfare，1920）一书中提出，应当根据污染所造成的危害对排污者征税，用税收来弥补私人成本和社会成本之间的差距，使二者相等。这种税被称为“庇古税”。庇古税的特点是对排污者而不是受害者征税。今天，庇古税也被称为“排污收费”。这一管制办法的关键在于如何来确定合理的收费水平，使得外部性施放者的产出水平正好与最优负外部性产出水平相吻合。

排污费是按照平均每一单位污染量征收的。我们仍采用经济学的图表来分析。在图14-4中，横坐标W表示某钢铁厂生产钢铁排放的污染量，纵坐标表示污染造成的边际成本或降低污染花费的成本。MSC曲线表示污染造成的边际社会成本。MC曲线表示降低污染所花费的边际成本。对每一单位污染征收T1数额的排污费可以使污染符合社会最优水平，即达到W1的水平。在单位排污费为T1的情况下，无论污染量超出W1的标准，还是未达到W1的标准，对于钢铁厂来说都是不利的。在污染量超出W1标准的情况下，企业降低污染的边际成本低于排污费T1，企业减少污染是有利的。因为，每减少一单位污染，企业都可以减少T1数额的支出，而增加的降低污染开支小于T1。

图14-4　最优污染水平(www.daowen.com)

在污染量低于W1标准的情况下，企业降低污染的边际成本高于排污费T1，企业增加污染是有利的。因为，每增加一单位污染，企业所节约的降低污染的开支都大于应交纳的排污费T1。因此，企业宁愿上交排污费，也不愿花费巨大的成本去减少污染。只有使污染量达到W1时，才是企业的最优点。所以T1数额排污费的征收使得企业的产出水平符合社会最优标准。

图14-5为庇古税的示意图。图中MNPB为企业的边际私人净效益，MEC为边际外部成本。企业为利润最大化生产所有MNPB＞0的产品，即把产量扩展到Qm。社会最优要求当MEC>MNPB时停止继续扩大生产，即生产Qs。税t*使企业在t*＞MNPB时停止扩展生产，即把生产限制在社会最优产量Qs的水平。换句话说，t*把MNPB向左下方移动到MNPB-t*。相应地，税使污染排放从Wm下降到Ws。图中，税率恰好等于最优产量Qs所对应的边际外部成本MEC，即污染对外部产生的边际损害。这样，如果企业的产量超过Qs，所付的税款就会超过边际私人净效益。因此企业愿意把生产限制在Qs水平，从而把污染排放限制在Ws水平。因此，t*是最优税收，它使最优污染量等于MEC。很明显，最优庇古税是在最优污染水平等于边际外部成本（边际污染损害）时的排污收费。

最优庇古税的制定不仅需要知道边际外部成本的信息，而且还要知道边际私人净收益的信息。但是政府往往很难得到企业的这类信息。企业没有激励向政府提供这类信息来制定管制措施。

在现实的市场经济中，外部性普遍存在，其影响和作用却不是通过市场价格机制反映出来。外部性妨碍了市场价格机制的正常功能而又不能通过市场自身予以克服，导致了市场失灵。对于具有外部性特征的行业，政府有必要使用直接管制或指导、课税或补贴的办法来消除或部分消除外部效用。

直接管制是管制者（政府）通过立法强制规定污染者（被管制者）能干什么或者不能干什么。政府管制负外部性的直接手段主要有制定标准，指定末端处理排放物的技术标准或者指定排放减少量。最优标准的制定，管制机构需要了解被管制者的有关信息。间接管制手段一般不直接规定被管制者能干什么或者不能干什么，而是通过一定的政策工具间接地引导被管制者达到政府设定的目标。间接管制手段一般被认为在一定程度上借助了市场力量。

图14-5　庇古税效应

制定标准管制方式（直接管制）与收费管制方式（间接管制）在实施上存在同样的信息约束，面临着相同的困难。标准管制方式和收费管制方式是各国使用较为普遍的外部性管制的方法，但各国使用的侧重点不同。究竟哪种方法更好？一国更适用哪种方法？这要根据条件而定。就一般性而言，在效果上收费管制方式比制定标准的办法更好些。因为与直接的标准管制相比，收费方式给予了被管制者更多的选择权，是一种间接的管制方式。它不像标准管制那样强制性地控制被管制者的产出水平或负外部性排放水平，而只是规定了每单位产出（或负外部性）的收费标准，生产多少或者排放多少负外部性由被管制者自己决定。