“一带一路”的构图源于古陆上丝绸之路和海上丝绸之路。丝绸之路经济带重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲（波罗的海），中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海，以及中国至东南亚、南亚、印度洋；21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲，以及从中国沿海港口过南海到南太平洋，途经地区与古丝绸之路多有重合。正如古丝绸之路中政府对整条丝路兴起繁荣有重要作用，丝路的兴衰与政府政策密不可分，现代“一带一路”中政府同样也起举足轻重的作用。

（一）“一带一路”的提出和框架制定

中国政府在“一带一路”中最基础性的作用就是提出了“一带一路”倡议，使“一带一路”沿线各国的合作成为可能。2015年3月28日，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），为整个“一带一路”倡议制定了基本框架。《愿景与行动》明确“一带一路”沿线各国的合作重点，包括政策沟通、设施联通、贸易互通、资金融通、民心相通，同时也提出“一带一路”的合作机制。《愿景与行动》指出，当前正是世界经济融合加速的时期，借区域合作方兴未艾的形势，应积极利用双边合作机制来推动“一带一路”建设，促进区域合作。具体而言，“一带一路”需强化多边合作机制作用，发挥包括上海合作组织（SCO）、亚太经合组织（APEC）、中阿合作论坛、大湄公河次区域（GMS）经济合作在内的多边合作机制作用，加强相关国家间的沟通，吸引更多国家和地区参与“一带一路”建设。

通过《愿景与行动》，中国政府确定了“一带一路”后续发展的方向和合作机制，为“一带一路”的建设和发展奠定了重要基础。

（二）“五通”中政府的作用

《愿景与行动》提出“一带一路”建设的重心在于发展沿线国家间的政策沟通、设施联通、贸易互通、资金融通和民心相通即“五通”，“五通”的推进离不开政府间的合作。

1．政策沟通

政策沟通指“一带一路”沿线各国政府需加强合作，积极构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，深化利益融合，促进政治互信，达成合作新共识。加强政策沟通是“一带一路”建设的重要保障。在中国政府的促进下，各国在政策沟通上稳步加深。

政府间的合作协议可为各国企业合作搭建平台，帮助企业了解其他国家的重点发展产业，并统一行业间标准，减少贸易壁垒。2016年9月，“丝绸之路工商领导人（西安）峰会·丝绸之路国际总商会合作发展大会”在西安举行，会上来自丝路沿线国家的40多个商协会组织发布携手共建丝绸之路的《西安宣言》，表示将打造服务“一带一路”建设的超级联络人，共同分享国际合作的红利。^[24]在同一时间，“一带一路”框架下的首个多边合作规划纲要《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》（以下简称《规划纲要》）正式启动实施。《规划纲要》明确中俄蒙三方合作的具体内容、资金来源和实施机制，商定包括基础设施互联互通、产业合作、科技和教育合作等十大领域在内的重点合作项目，推进中俄蒙三国及三国毗邻地区的合作。^[25]同时，国家标准委员会在京举办“一带一路”沿线国家标准化合作协议签署仪式，与阿尔巴尼亚、波黑、柬埔寨、黑山、俄罗斯、塞尔维亚、斯洛伐克、马其顿及土耳其9个沿线国家标准化机构签署标准化合作协议。协议旨在深化各国标准化组织间的互利合作和互联互通，统一标准，推动产品标准的协调一致，减少贸易壁垒。^[26]

税收是中国企业走出去碰到的一大问题，中国和东道国的双重征税增加了企业的经营成本，加重企业负担。政府间签署税收协定可减轻企业税收负担。2015年中国与印度尼西亚、塔吉克斯坦等“一带一路”国家相互协商，为中国企业减轻税负约2．7亿元人民币。^[27]2015年12月，中澳自贸协定正式生效，扩大中澳两国间关税削减幅度。^[28]据统计，到2016年12月为止，一年时间里澳自贸协定使山东省青岛市企业享受税款减让6 600多万元，140余家企业受益。^[29]2017年9月，中国国家税务局总局长王军访问哈萨克斯坦国家收入委员会，与哈财政部长苏丹诺夫、哈国家收入委员会主席腾格巴耶夫就共同推动建立“一带一路”多边税务合作机制、设立中哈合作委员会税务分委会及加强税收能力建设等进行了深入交流，^[30]推动两国税务合作。

2．设施联通

基础设施互联互通是“一带一路”建设的基础之一。在尊重相关国家主权和安全关切的基础上，加强沿线各国基础设施建设规划、技术标准体系的对接，共同推进国际骨干通道建设，逐步形成连接亚洲各次区域以及亚欧非之间的基础设施网络对“一带一路”沿线各国深入合作是必不可少的，若各国基础设施无法对接，将对经贸合作、非基础设施建设、货物运输等带来困难，增加合作成本。

正如交通的畅通是古丝绸之路繁荣的必要条件，交通基础设施联通也是“一带一路”建设的关键之一，政府在投资周期长、回报低的交通基础设施建设上扮演着主要角色。中欧班列是其中最主要的一项工程。中欧班列由国有独资企业中国铁路总公司组织，按照固定车次、线路、班期和全程运行时刻开行，往来于中国与“一带一路”沿线国家和欧洲国家间，跨国运输货物。中欧铁路分为西、中、东三条主要通道，联通我国不同地区的货源与欧洲国家和沿线国家，极大便利跨国间的货物运输。具体而言，西通道将我国西北、西南、华中、华南等地区，经陇海、兰新等铁路干线，与中亚、西亚和欧洲各国联通；中通道将我国华北、华中、华南等地区，经京广、集二等铁路干线，与蒙古国、俄罗斯和其他欧洲各国联通；东通道将我国东北、华东、华中等地区，经京沪、哈大等铁路干线，与俄罗斯和其他欧洲各国联通。中欧班列的运行为行经地区带来活力，有助于各国更有动力积极参与“一带一路”建设。例如，中欧班列使德国杜伊斯堡市更具知名度，使该市更愿意与中国开展合作。^[31]

除交通联通外，政府也积极推动各国能源和通信联通。2013年9月，中国和塔吉克斯坦签署天然气管道建设项目政府间协议，旨在塔境内铺设天然气管道，以联通土库曼斯坦和中国。^[32]2014年5月，俄罗斯天然气工业公司与中国石油天然气集团签约修建“西伯利亚力量”天然气管道。^[33]2017年11月底，巴基斯坦卡西姆港燃煤电站首台机组发电仪式在巴基斯坦卡拉奇举行。该项目由国企中国电建和卡塔尔王室基金AMC公司合资建设，能够满足巴基斯坦400万户家庭用电需求，且带动中国标准、技术和装备“走出去”。^[34]2018年7月，“中巴光缆”开通仪式在巴基斯坦伊斯兰堡举行。^[35]“中巴光缆”的开通大幅缩短中国和巴基斯坦之间的通信延迟，是国家网络互联互通的一个典型项目。

3．贸易互通

贸易互通是“一带一路”建设的重点内容，各国政府合力解决投资贸易便利化，消除投资和贸易壁垒有利于经贸合作。

各国政府间签订的自贸协定和政府推动企业贸易对接是贸易互通的两个重要组成部分。政府间自贸协定的签署和实施有利于降低和消除国家间贸易壁垒，促进签约双方的贸易往来。2018年1月1日，我国与欧亚地区国家签署的第一个自贸协定《中华人民共和国政府和格鲁吉亚政府自由贸易协定》正式生效并实施。^[36]据统计，截至2018年1月，中国和其他国家已经生效实施的自贸协定有15个，涉及23个国家和地区，涵盖8 000余种零关税的进口产品。^[37]政府间自贸协定的签署提升中国与沿线国家务实合作水平，扎实推进“一带一路”建设和实现共同繁荣。除签订自贸协定外，政府也着力推动国与国企业间合作。2018年1月，中国商务部和柬埔寨商业部在柬首都金边联合举办“中国—柬埔寨企业贸易对接会暨签约仪式”。对接会上，中柬双方企业共签署34项贸易协议，签署合同总金额达近5．3亿美元。^[38]

4．资金融通

国家间的贸易离不开双方金融，资金融通是“一带一路”建设的重要支撑。要达到资金融通，需深化金融合作，推进亚洲货币稳定体系、投融资体系和信用体系建设，就是要扩大沿线国家双边本币互换、结算的范围和规模，以及推动亚洲债券市场的开放和发展。(www.daowen.com)

推动人民币国际化是资金融通的重要一环。如果有中国参与的贸易双方都采用美元作为基础货币（正如推动人民币国际化前的情况），贸易双方都需要经历本币—美元—本币的流程，增加了无谓的交易成本；如果双方都采用人民币清算，则可省去兑换货币的一个步骤，减小了交易成本和换汇存在的风险。2015年7月，为推动跨境支付服务市场化运作，中国人民银行注册成立跨境银行间支付清算（上海）有限责任公司，为境内外参与者提供跨境人民币清算结算服务。2015年10月，人民币跨境支付系统（一期）顺利投产，采用实时全额结算模式，支持汇款等支付业务。2018年5月，人民币跨境支付系统（二期）全面投产，实现对全球各时区金融市场的全覆盖。^[39]人民币跨境支付系统的投产为人民币全球使用提供重要保障和支撑，推动了各国金融市场的互联互通。

推动金融服务便利化也是资金融通的另一重要要求。为推动“一带一路”建设的融资便利化，2014年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第八次会议上提出设立丝路基金，为“一带一路”基础设施建设、资源开发、产业合作等提供融资支持。2014年12月，中国外汇储备、中国投资有限责任公司、中国进出口银行、国家开发银行共同出资成立丝路基金有限责任公司，负责为“一带一路”建设提供投融资服务。截至2017年12月，丝路基金已签约17个项目，承诺投资约70亿美元，支持项目涉及总投资金额达800亿美元。^[40]银行业间合作也是政府推动金融服务便利化的一大重点。到2018年3月底止，银监会和32个“一带一路”沿线国家的监管当局签订监管合作备忘录，为中资银行未来与沿线国家的银行合作创造条件，并提供更好的保障。^[41]

5．民心相通

民心相通是“一带一路”建设的社会根基。只有各国间人民群众合作交流，“一带一路”建设才能有更长远的发展。

为推动中国与沿线国家间的文化交流、学术往来等夯实民意基础，政府间推动多项文化、教育项目合作。推动民心相通首先要推广中国文化，使“一带一路”沿线国家的人民了解中国。2016年10月在孟加拉国，由中国国务院新闻办公室和中国驻孟加拉国大使馆主办，中国外文局（中国国际出版集团）承办中国主题精品图书巡展，集中展示中国主题图书1 000余种，内容涵盖政治、经济、文化、历史等，旨在帮助孟加拉国读者进一步了解和认识中国，促进两国民心相通。^[42]根据文化部的工作计划，2020年中国将在海外建设中国文化中心50个以上，在文化领域全方位展示中华文化，塑造国家形象。^[43]同时，政府也出台多项措施吸引沿线国家学生入华学习，在教育上合作实现互助共赢。例如，2017年2月，香港教育局在泰国曼谷推出“一带一路”奖学金，鼓励泰国优秀学子赴港攻读学士学位；^[44]中国近年来不断加大政府奖学金投入，形成国家、地方、高校三级奖学金网络，教育和旅游渐渐成为中国与东盟对接“一带一路”建设的重点。^[45]

（三）“一带一路”跨境园区中政府的作用

跨境园区建设是指在中国和有关国家政府的指导下，支持有实力、有条件的中国企业在有关国家投资建设或与所在国企业共同投资建设基础设施完善、主导产业明确、公共服务功能健全的产业园区，吸纳中国、所在国或其他国家企业入区投资发展，推动双边和多边投资合作，促进当地经济发展的经贸活动。^[46]“一带一路”沿线跨境园区的建设是国家“一带一路”建设的重要部分，前文阐述的“一带一路”“五通”发展中政府的作用对推动跨境园区建设同样适用：政策沟通帮助企业减少境外园区建设政策上的阻碍，以及避免入园企业被双重征税等；设施联通为园区建设和入园企业经营运输货物、人员往来两国等提供便利；减少贸易壁垒的贸易互通同样能为涉及进出口业务的入园企业省去关税、进出口准入等壁垒；跨境园区建设周期长，涉及资金量大，资金融通为建园企业和入园企业的融资、跨境支付等提供便利；民心相通有利于企业在东道国招工，对中国越了解，东道国居民越可能为中国建设的跨境园区及区内企业提供劳动力服务。除了“五通”外，政府还有其他针对跨境园区的措施。

1．商务部在跨境园区建设中的作用

中国商务部在鼓励跨境园区建设中起到了主要作用。2006年，商务部公布《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，鼓励企业在境外建设各类经济贸易合作区，为中国企业搭建集体“走出去”的平台，也为后来“一带一路”跨境园区建设奠定基础。2016年，商务部在商务工作年终综述中指出，2017年将以“一带一路”建设为引领，以“互利共赢、共同发展”为原则，指导中国企业根据东道国实际需求，积极稳妥建设合作区。商务部对中国企业在“一带一路”沿线国家投资建园的重视颇见成效。2017年年初，中国在20个“一带一路”沿线国家投资在建合作区56个，占在建境外合作区总数的72．72%；^[47]2018年7月，“一带一路”沿线国家在建的中国企业投资的合作区增加到82家，建设合作区的国家增加到24个。^[48]2017—2018年7月投资在建园区增加了26家，数量增长约46%。

为做好境外合作区建设工作，推动合作区做大做强，发挥产业集聚和平台效应，2015年8月商务部制定《境外经贸合作区服务指南范本》，为投资建园企业提供指导。《境外经贸合作区服务指南范本》从信息咨询服务、运营管理服务、物业管理服务和突发事件应急服务四个方面给予建区企业建议，指导建区企业应为入区企业提供政策咨询、法律服务、企业注册、金融服务、租赁服务、生产配套等服务，并做好突发事件应急预案。^[49]

2．其他中国政府机构在跨境园区建设中的作用

除商务部外，在政府在推动下，入驻企业也享受其他机构带来的便利。例如，中国出口信用保险公司为入驻海外的企业，提供政治、商业方面的风险保障；国内银行给予相应融资支持，提供部分优惠和便捷。同时，各省市地方政府紧随国家政策，出台配套财政政策，采取相关措施鼓励地方企业在“一带一路”沿线建设境外园区。2018年6月，黑龙江省同江市与俄罗斯犹太州签署《中国同江·俄罗斯犹太州跨境经济合作区合作意向书》，鼓励两地企业协作发展生产。^[50]2015年江西省发布《江西省参与丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设实施方案》，明确将在“一带一路”沿线国家建设产业园列入未来建设任务，表示要加快建设埃塞俄比亚国际轻工业城、柬埔寨国际工业城和马来西亚现代农业产业园的建设。^[51]

位于不同地区、产业定位不同的境外园区碰到的困难以及成功的经验不同，为使相互间的信息流通，分享各个园区不同的经验与教训，隶属于国家发展改革委的国际合作中心牵头园区开发商，组建国际产能合作的企业联盟。^[52]2017年7月，国际合作中心举办“推进境外产业园区建设研讨会”，赞比亚中国经济贸易合作区、沙特吉赞经济城、奇瑞巴西工业园、格鲁吉亚华凌自由工业园区等近20家境外产业园区代表与会。研讨会上各园区代表就园区的融资模式、政策沟通、政策补贴、招商等与园区发展息息相关的方面进行讨论，交流各自的经验与想法，并为未来园区更好地发展提出建议。在国际合作中心组织下成立的企业联盟使得在海外建设园区的市场主体联合起来，实现园区“抱团”建设，促进海外园区共同发展。

3．未来中国政府在跨境园区建设中可以发挥的作用

尽管政府在推动中国企业去往“一带一路”沿线国家建设跨境园区中已发挥了很大作用，但在政策实施上仍有不到位的地方，未来可在政策推动上发挥更大作用。“一带一路”沿线国家大多和中国达成协议，愿为中国企业建设的跨境园区提供优惠政策，但有的国家在优惠政策实施上存在不到位的现象，例如优惠政策落实不到位被尼日利亚莱基自贸区视作最大的挑战。^[53]在优惠政策落实上仅靠企业自身可能难以争取到，需要靠相关政府部门与东道国协商落实。

4．东道国政府在跨境园区建设中的作用

“一带一路”沿线跨境园区建设的发展与东道国的政策密不可分。部分东道国为吸引中国企业在当地建设跨境园区，出台包括税收在内的一系列政策。对中国企业来说，与经营活动联系最紧密的就是东道国政府出台的一系列免税或税收优惠政策。例如，由中国江苏省无锡市红豆集团主导，在柬埔寨西哈努克省建设的柬埔寨西哈努克港经济特区内的企业可享受部分领域的零增值税、零所得税等优惠。除税收外，部分东道国政府也为建园企业提供土地价格优惠，如马来西亚政府就为由北部湾港集团建设的马中关丹产业园提供土地购买优惠的政策。此外，有些东道国为入驻中国园区的企业提供引入外籍员工上的便利。在白罗斯如果企业没有入驻中白工业园，在招收外籍员工时需要缴纳一定费用（自然人缴70美元；法律实体缴750美元^[54]），中白工业园内居民企业则享受免缴该项费用的优惠政策，降低企业在招工上的成本。