在阐析当代政府在“一带一路”的作用以前，有必要对古丝绸之路中政府的作用作一探讨。

（一）陆上丝绸之路的源起

19世纪70年代，德国学者李希霍芬在他的《中国——我的旅行成果》一书中，将从公元前114年（即汉武帝时期张骞通西域后）到公元127年间连接中国与河中（指中亚阿姆河与锡尔河之间）、中国与印度间以丝绸之路贸易为媒介的西域交通线称为“丝绸之路”。^[1]虽然李希霍芬所称的“丝绸之路”指的是公元前114年后的贸易路线，此时张骞已通西域，但事实上在张骞通西域^[2]前丝绸之路的雏形已经形成。

西域与内地之间的产品交流早有记载。例如，殷王武定（约公元前1324—公元前1266年）的配偶妇好的墓葬中出土的随葬器物包括756件玉器，这批玉料的产地经鉴定基本上都是新疆玉。^[3]这说明早在公元前14世纪至公元前13世纪新疆与内地之间就已有商品交流。此外，在新疆托克逊县境内发现的战国时期阿拉沟第三十号墓葬中，出土漆器多件；新疆阿尔泰县克尔木齐第二十二号墓葬中，出土战国时期的素面铜镜一件。漆器和铜镜都属内地先秦时期的产物，西域墓葬中发现内地制造品表明在西汉张骞通西域之前中原地区和西域就已有物品交流。同时，也有证据表明早在公元前2世纪前中国产的丝绸就已流通到欧洲地区。公元前8世纪，古希腊人已经开始使用丝绸，这些丝绸很可能是古希腊人从黑海北岸的斯基泰人贸易所得（传奇翰墨编委会，2011）。虽然种种迹象表明在西汉张骞出使西域前，“丝绸之路”贸易路线就已形成，但丝绸之路的真正繁荣、畅通仍要追溯到张骞通西域。在西汉张骞之前，丝绸之路常因民族或国家纠纷和战争而中断，直到汉朝政府在西域地区采取一系列措施，并与帕米尔高原^[4]以西各国建立友好邦交关系，贯通亚洲的丝绸之路才得以大规模发展，出现空前繁荣景象。^[5]

（二）两汉时期政府在陆上丝绸之路中的作用

汉朝初期匈奴奴隶主贵族实力不断增强，时常进入中原烧杀抢夺，汉武帝以前的朝廷饱受匈奴入侵的困扰却始终无法有效打击匈奴势力。到汉武帝时，汉朝廷动用大量物力财力和军力反击匈奴奴隶主贵族，张骞出使西域便是其中重要的一环。公元前139年和公元前119年，为联合当时在西域具有足以和匈奴抗衡且与匈奴有矛盾的大月氏和乌孙两个部族，张骞应汉武帝招募两度出使西域。^[6]

张骞先后两次出使西域，长达10余年。虽然他及他的团队是出于政治和军事目的出使，但在客观上也同时起到了沟通丝绸之路的效果。当时，匈奴的存在阻塞了丝绸之路，沿线人民少有文化和物品交流。张骞出使西域诸国归朝后，详细报告了当时具体行经的路线和地点以及沿途各民族和国家的情况，使汉朝政府掌握丝绸之路各国的现状，并和它们建立友好邦交，开创了丝绸之路的繁荣和畅通局面。^[7]自张骞通西域后，汉朝廷频繁派遣使者出使西域与外邦建交，西域诸国也多有使臣来汉拜访，商人也假借出使名义携带大量物资来往于中原和西域，带动了丝绸之路沿线文化、商品的交流和流动。除了派遣使节外，汉朝政府在反击匈奴的过程中如修整长城，在西域设置官吏、设立西域都护等为确保丝绸之路的畅通起到重大作用。尤其是西域都护的设立，在军事上保卫丝绸之路不受匈奴奴隶主贵族威胁，在民事上组织和管理西域地区的屯田，方便来往于丝绸之路的中外商人和各国使者。^[8]

西汉末年，受政治局势影响，丝绸之路情形发生了变化。公元1世纪初，王莽篡权改汉称新，取消原先汉朝对西北少数民族的优待政策，破坏中央政府与匈奴和西域各地的关系，导致西域各地为匈奴控制，河西走廊和陇右各地（丝绸之路的另两个重要地段）受军阀控制，长安以西交通中断，丝绸之路完全中断。^[9]

公元25年，汉朝皇族后裔刘秀建立东汉政权，东汉政府花费约10年时间于公元34年统一河西、陇右各地，自玉门关以东的丝绸之路再次畅通，且自此再次致力于疏通西域段丝绸之路。随着当时政治形势的变化和发展，公元48年至东汉末（约公元220年）间东汉朝廷疏通西域的事业出现过几次反复，史称丝路的“三通三绝”。为了维护丝绸之路的畅通和安全，东汉政府在思路要冲设置邮亭、修筑道路、布置烽燧、设立关卡稽查行旅等，对丝路的恢复和发展作出了巨大贡献。^[10]

从西汉张骞出使西域打通丝绸之路到东汉末年这200多年中，丝绸之路将当时世界四个文明大国——中国、贵霜帝国、^[11]安息帝国、^[12]罗马帝国^[13]连接起来，使得商品、语言、文化在整条丝绸之路沿线交流、传播，带动了沿线地区经济、文化的发展。在这西汉通丝路至东汉末整个时期中，汉朝（包括西汉和东汉）政府对丝绸之路的畅通功不可没。两汉政府对丝路的开通和维护付出巨大努力，这些仅靠商人，即丝路的主要受益者，是难以做到的。如果没有两汉政府，尤其是汉武帝派遣张骞出使西域，丝绸之路的繁荣兴盛可能需要往后推迟数十甚至百年。

（三）唐时期政府在陆上丝绸之路中的作用(www.daowen.com)

东汉后的魏晋和南北朝时期（公元3—6世纪），中原地区、贵霜帝国、安息帝国和罗马帝国四个丝绸之路上的大国先后发生不同程度的政治动荡。在这段时期，各掌权政府都将丝绸之路看作重要的战略要点，丝路的交流始终保持畅通，且丝绸贸易量变得更大，商人往来也更频繁，处于平缓发展时期。公元5世纪中叶，突厥族逐渐强大昌盛，掌握丝绸之路中段的控制权，从中原以低价购得丝绸，高价卖给西方国家获取利润。这种情况持续到中原地区再次统一，建立唐朝。

唐时期，中央政府加强了对丝绸之路贸易的直接经营和管理，逐渐掌握丝路经济、文化交流的主动权。公元630年（贞观四年），伊吾城^[14]归附于唐，唐于此地设伊州，控制西域北道。此后，政府开通大碛路，并于公元640年（贞观十四年）平定当时垄断丝绸贸易从中抽取高额商税的高昌，在高昌设西州，置西州刺史。不久，政府在西州设立安西都护府，屯驻军队，镇守整个西域地区。此后，唐朝廷陆续在西域各地设立都督府、州、县等军政机构，实际掌控了丝绸之路。为了保证丝路的畅通，加强了对西域的管理，朝廷在从长安经河西到西域各地的交通要地上设立驿站，并实行“过所”制度。^[15]在这一时期，丝绸之路商旅往来频繁，包括大食（即阿拉伯帝国）、波斯、唐等国的商品通过丝绸之路流入其他国家和地区，商品和文化交流在西汉后再一次进入高速发展时期。^[16]

在唐丝绸之路高速发展时期，丝路的稳定、畅通和繁荣离不开唐政府利用武装力量控制丝路重要节点，和唐与丝路沿线国家之间以及沿线国家与国家之间的友好邦交。如果唐政府没有足够的军事力量，无法掌握西域各节点的控制权，丝绸之路容易因西域被各方割据而交通阻断。事实上，唐后期由于国力衰弱，政府无力维持对来自西方的使者和商人的优待，且吐蕃占据了河西至西域丝绸之路的要道，唐政府失去丝绸之路的控制权，东西方之间的交流再一次阻塞。而如果唐与丝路沿线国家之间或沿线国家与国家之间局势紧张，即使交通顺畅，商人和使节的往来也不会如此频繁，丝路的文化、物质交流将打折扣。

（四）政府在海上丝绸之路中的作用

自唐代后期起，西北地区地方割据严重，民族地方政权互相对立，西域和河西长期处于混乱状态，加之航海业的发展，陆上丝绸之路逐渐式微，虽然仍有商人、使者通过陆路往来，但各国主要依靠海路运输进行贸易，海上丝绸之路在商品、文化交流中占主导地位。

海上丝绸之路航程东起朝鲜、日本，西至东非和地中海东岸，在公元前已有雏形（既有古波斯帝国通往印度半岛的西段航线，也有我国秦汉时期航至今南印度的东段航线），经过东汉以后到宋的发展，在元明时期达到鼎盛。唐宋时期，中国南方经济发展水平超过北方，生产的丝绸、瓷器等产品的产量和质量大大超过北方，为对外贸易提供了大量产品。南方地区多港湾和贸易港口，且从唐代开始东西方各国的航海技术都经历了极大发展和升级，因此海上运输变得更加便捷，促进了海上丝绸之路的发展。同时，从唐开始，上层统治阶级对香药的需求增大，香药的产地除了大食（即阿拉伯帝国）外，也盛产于南海诸国，对香药需求的增大进一步促进海上丝绸之路的发展。“安史之乱”后，唐政府失去了对陆上丝绸之路的控制，海路运输成为政府主要税收来源，因此自唐后期起政府开始加强对海外通商的控制力度和管理，这种情况一直延续到对外陆路交通几乎断绝的宋代。唐、宋政府对海路的重视和管理促进海上丝绸之路迅速发展，为元明时期海路的繁荣昌盛奠定基础。^[17]

到了元代，航海和海运、造船和航海技术，以及手工业生产等各方面都更进一步提高，使海上丝绸之路达到空前繁荣。元政府为便于江南粮食运往大都（今北京），在元朝初年开辟了一条从今苏州入海，绕过山东半岛，经由今天津附近的海河口，再沿河到达今河北武清县的航线。自这条航线开辟后，元朝对内货物运输便大规模依靠海运。为了扩大海外影响，加强与其他国家的联系，元政府也重视对外海上交通的发展。公元13世纪70—90年代，元朝多次出兵日本及包括安南、爪哇等在内的南海诸岛国，使南海诸岛国成为元朝的“朝贡国”。此后远东和东南亚各国与元朝保持政治、经济联系，印度洋以东因此海路畅通。公元1279—1382年，元朝廷多次派遣使者出使南亚，与南亚诸国（包括当时南亚的重要国家马八儿、^[18]俱兰^[19]等）交好，疏通了印度洋及其西航道。开辟印度洋航路后，元朝的海外交往进一步深入西亚、北非、东非和地中海，开通往波斯湾、阿拉伯海以及红海的各条航线。除通过海路与各国交往外，元政府也十分重视海外贸易，曾在泉州、庆元、松江等7个地区设立市舶司^[20]掌管征收关税和管理海外贸易事宜，其中泉州港是当时东方第一大港，进出口贸易额居世界大港前列。经过一系列外交活动和海外贸易管理，元代的海上交通比宋代时期联系的地区更大，进行商品贸易的国家也更多，推进了海上丝绸之路的发展，使海路贸易达到空前繁荣。^[21]

明朝初年，以朱元璋为首的统治集团为巩固其统治地位，维护和保持新建政权，派出使臣与海外各国建立关系。在朱元璋时期（公元1368—1398年），明政府对海外各国实行“朝贡贸易”方式，即以中国丝帛、瓷器、金银、钱钞等换取海外国家的香料、珍珠、宝石、布匹、珍禽异兽、黑奴等，且仅允许官方的“朝贡贸易”，施行“海禁政策”，禁止私人海外贸易。在朝贡贸易和海禁政策下各国的商品往来无法满足频繁海外贸易形成的大量需求，因而逐渐引起各国不满，朝贡贸易到公元1397年出现停滞，海上丝绸之路遇到阻塞。

明成祖朱棣即位后，虽仍实施海禁，禁止私人海外贸易，但把政府组织的海外贸易推向了高潮。公元1403年，明成祖设置市舶机构，招徕各国“贡使”，为官方海外贸易奠定基础。公元1405年起到1433年，明成祖派遣郑和七次下西洋，东起琉球、菲律宾和马鲁古海，西至莫桑比克海峡和南非沿岸，与海外各国重新建立友好邦交关系，发展中国与沿线国家的海上贸易，将国家经营海外贸易推向极致，极大促进海上丝绸之路的发展。公元1567年，私人海外贸易的力量越来越强大（即海上走私越来越多），政府开放“海禁”，对私商航海活动实行“引票”制，^[22]私人海外贸易取得合法地位。明代后期私商在海外贸易活跃，此时海上丝绸之路的发展主要由私人海外通商促进。^[23]

在海上丝绸之路的整个发展时期中政府起着举足轻重的作用。虽然早期没有政府参与沿海地区自发发展起来的海上贸易，但在没有政府参与时海上贸易的规模较小，每一次海上丝绸之路的重大发展都是由政府推动的，如唐宋时期政府对海路运输的重视、元时期政府对海上贸易的管理，以及明朝政府官方海运对海上丝绸之路繁荣的促进。同时，政府的禁海政策也会造成海上丝绸之路衰弱。明初由于政府对海运贸易的不重视和管制，导致海上丝路一度萧条，几乎陷入停滞。