事实上，作为主体的政府及国有成分公司因负有的天然领导及组织使命，也对“优势城市”的构建起到了不可小觑的作用，政府与国有成分在城市发展中的作用机制如图6-12所示。

图6-12 政府与国有成分在城市发展中的作用机制

注：城市治理是指协调不同主体确立城市经济发展战略目标的战略导向的经济活动^[15]；城市管理是指为了实现城市经济发展目标而提高资源使用效率的任务导向的经济活动^[15]；城市经营是确立城市经济发展战略目标，并整合运营城市内外资源，实现该目标的经济活动^[15]。城市服务是指以城市人类发展为目标，以提供良好服务为主线，以政府—市场、政府—公民的双重伙伴关系为基础的管理^[16]。

（一）政府：城市建设的决策者与管理者

关于政府与优势城市构建之间的关系与作用，从整体上说，通常表现为在城市优势的运用与累积阶段，也就是构建模型的关键时期，政府通过优惠政策颁布、把握经济方向将引导与协同作用发挥到最大，像对城市市政公用等资产的经营及对城市运行与秩序的治理；而在城市优势的形成与转换阶段，政府一般通过管理与服务两项职能，提供规则与制度的框架，来满足人们公共管理的需求，实现经济的发展需求，对优势城市的构建起到了间接作用。

具体而言，像西安市政府在文化产业优势形成之初，在领悟国家文化体制改革战略的基础上，发布了《西安市加快发展文化产业实施方案》《关于深化体制改革和加快发展文化产业的实施意见》等，确定了西安市文化产业今后的发展思路，也指导了其文化产业的布局与调整方向，为西安文化产业优势制定运行的框架与整体纲领。在运用与累积城市优势转换为现实生产力时，西安市政府又在国家将西安作为全国文化体制改革综合试点城市的发展契机与机遇下，先后提出了与之相适应的税收优惠、企业贷款担保管理优惠、房屋补贴等优惠政策，引导大量文化产业及相关配套企业的入驻，激发当地文化产业的活力，并且在此基础上，专门成立文化体制改革综合试点工作领导小组，整合文化各领域资源，提供资金、咨询、管理、咨询支持，跟踪宏观经济态势，把握产业发展方向，培育六大优势文化产业集群。最后，西安市政府通过举办文化交流项目、开展文化会议会展，如2016中意文化交流项目在西安的落地，将文化产业与城市品牌融合，彰显西安人文之都的魅力。

值得注意的是，当城市的优势遭遇类似资源枯竭、消费方式转变的威胁时，为扭转发展颓势，转变增长方式，由政府建立专门的组织机构十分必要。例如德国的鲁尔区在由“德国的工业心脏”改造为以煤炭和钢铁生产为基础、以电子计算机和信息产业技术为龙头、多种行业协调发展的新型经济区的过程中曾颁布相关法律并成立了鲁尔煤管区开发协会，专门负责该区域的整治。

此外，将对国内西安、南京、深圳主体作用进行梳理，如表6-11所示。

表6-11 西安、南京、深圳的主体作用梳理

（续）(www.daowen.com)

（资料来源：南京卓远资产管理有限公司整理。）

（二）国有成分：城市经营的主体

近年来，国企走过了分类改革、股权多元化改革、“1+N”文件改革体系的颁布，又经历了从管资产到管资本的转变，尤其是原来作为具有政府性、公益性与市场性三重属性的特殊企业投融资平台也开始剥离政府债务进行现代企业制度的过渡，这一系列的职能转变也让它们在优势城市构建过程中所从事的城市资产的经营活动发生着变动。

在这里，国有成分与投融资平台所发挥的作用有所不同。前者主要表现为对产业的直接引领，特别是在资本密集、技术密集型产业，如南京浦镇车辆厂之于南京的轨道交通产业，由于这个产业涉及机械、电气、计算机、声学等多个技术领域，企业进入门槛较高，极具垄断特性，若是直接由民营企业开启则可能会导致无序运行，而由资本实力强、规模大的国企代表南京浦镇车辆厂作为开端，则有利于高起点高标准的产业链体系的构建，对产业整体竞争实力的提升也具有促进作用。下面对西安、南京、深圳国有企业固定资产投资变迁做出总结，如图6-13所示。

图6-13 西安、南京、深圳国有企业固定资产投资变迁

（资料来源：南京卓远资产管理有限公司整理。）

而后者像西安、南京、深圳、上海等这样的城投公司则主要发挥间接作用。它们过去只是代表政府行使市场的职能，如为基础设施的建设提供杠杆融资，而现在它们作为城市经营的主体，可以通过公共产业的专业化服务，整合社会资源，参与城市资产的投资、融资和管理，如土地、水资源等自然资产、市政公用设施等人力资产以及由道路、桥梁等的命名权而延伸出的无形资产，形成企业的核心竞争力。目前诞生于浦东的上海城投已发展出跨越路桥、水路、环境、置业四大板块主业格局。这些城投公司业务与职能的转变，为城市优势的运用与累积提供了更好的投资环境，盘活沉淀资产，摆脱政企不分的尴尬局面，也让企业排除了后顾之忧。

纵观优势城市的塑造与重构全过程，我们发现若想在城市的“科举大考”中争得前三甲，完美地打造优势城市，其关键在于把握一基准、一配合、四要素。其中，一基准是指城市的发展都要从城市战略出发，做到有条有框；一配合是指通过“无形的手”市场与“有形的手”政府之间的合作，使城市优势经过竞争与协作的洗礼；四要素则是指形成、运用、累积、转换对于城市优势的打磨，以造就城市优势产业层面的可持续发展。