如果用战略的眼光去看待城市发展，那么城市化对城市发展具有明确的战略指引作用，主要体现在城市边界的扩张及内涵的提升两个方面。

（一）边界的扩张

城市发展边界的扩张是城市化的自然反映。城市化过程中，人口不断地从农村往城市转移，或者农村自身向城市转变，这都促使已有城市发展的边界不断扩展，新区建设是典型的例子。因此，城市在地域扩张时，应该考虑区域城市化的状况及其指引作用，不能脱离城市化实际而人为地拉大城市框架。

鄂尔多斯以政府为主导的“快速城市化”，试图通过大量的基础设施建设与开发房地产，壮大城市规模，吸引外来人口，发展第三产业，进而通过城市化来促进城市发展，这种思路是可取的，但忽略了鄂尔多斯城市化的空间，未充分认识和评估风险，长远考虑不周全。

同时，温州通过自下而上的民营力量带动城市发展，由于缺乏系统的规划导致了城市的无序蔓延及市场发展的恶性循环，给城市发展带来诸多严重问题：

（1）对自然生态破坏严重。城市蔓延通过新建各种基础设施，占用耕地、牧场、森林，扩大城市面积。对生态系统破坏极其严重，减少了生物多样性。同时，农田、天然绿地被用来开发房地产，极大地浪费了土地资源。富有地方特色的乡村景观和人文风貌在粗放形式的城镇建设过程中随之消失，进而影响城市生活环境品质，城市空间也由摊大饼式无序蔓延和星云式分布两种拓展形态构成。

（2）增加交通成本。用于道路桥梁等交通设施的市政成本大幅增加，导致城市陷入一种不可持续的发展模式。市民的出行方式更多依赖于私人汽车，不仅增加了交通流量，导致交通拥堵，还增加了尾气的排放，大气污染越发严重。

（3）城市中心区基础设施利用率降低。城市中心区原有的市政服务设施空置未能充分利用，大量社会资源流向新区，重复建设交通系统和基础设施系统，需要更多经济成本和社会成本的支持，进而降低了城市的竞争力和差异化发展的可能性。

2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确要求，“严格控制城市边界无序扩张”，至2016年，北京、上海、广州及成都在内的诸多城市的开发边界划定工作已完成，开发边界将作为城市发展的刚性约定^[12]。城市发展边界的划定与城乡一体化统筹发展一道，为居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的目标奠定了基础，正体现了“以人为本”的城市发展理念。

在发挥城市化对城市发展的战略指引作用、有效控制城市边界无序扩张方面，欧洲发达国家倡导的新型城市发展概念——紧凑型城市（CompactCity）是一种很好的运用和体现。紧凑型城市科学巧妙地进行城市规划，高效地利用土地资源，用精致的发展方式代替无序蔓延，让城市在功能、规模和结构上实现紧凑高效^[13]。紧凑型城市具有以下特点：(www.daowen.com)

（1）城市密度的提高。自改革开放以来，我国城镇空间以极快的速度开发，其中也不免粗放之处。资料显示，1991—2010年，我国城市建成区面积扩大了2.12倍，而城市人口仅仅增长了0.89倍，土地扩张速率是人口增长速率的2.38倍^[13]。从全球城市发展的经验可知，建设紧凑型城市的关键是要提高城市的密度，从城市规划开始便对基础设施、公共服务设施进行紧凑而高效的布局，通过城市框架的搭建来规范城市的整体布局。

（2）功能混合的土地开发。从城市功能结构方面来看，若城市从空间布局上实现了产城融合、职住平衡，即人们居住在更靠近工作地点和日常生活所必需的服务设施的地方，那么这就从源头上减少了交通量及汽车尾气的排放。同时，功能混合的社区不仅缩短通勤成本，还能大大提高土地的利用率，为城市带来多元化和活力。

（3）与土地开发高度耦合的公共交通体系建设。TOD模式（以公共交通为导向的发展模式），即依靠地铁、轻轨、公共汽车等交通枢纽，形成一系列以公交站点为中心、以5～10分钟步行路程为半径的城市细胞。这一模式将公共交通体系和用地开发高度耦合起来，从而减少了私人汽车的使用率，并且通过使用清洁的能源减少尾气排放。

（4）以人为本的城市设计。城市是服务于人、造福于人的，城市功能需要建立在市民需求基础上。合理的城市设计、完善的市政设施可以让居民更好地在城市中生活、工作、休闲、娱乐。以人为本的理念已经成为西方现代城市设计的核心内涵，“以行人为导向的发展模式”“儿童友好型”“环境友好型”等发展理念都是以人为本的延伸模式。

城市化的核心是人，塑造城市人口的生活工作空间才是城市发展需要解决的问题。城市化在城市边界的合理扩张、建设造福于居民的城市空间方面起到重要的指引作用。

（二）内涵的提升

内涵的提升是指城市发展内容不断丰富，一般表现在产业结构、消费层次与集约程度等方面。相对于城市边界的扩大，城市内涵的提升是一种“质变”与“升级”的过程，而这种过程也可以理解为城市化所带动并指引的。例如，以产业为例，在城市发展进程中，第一产业比重不断下降，第二、第三产业地位不断提升，但不同的城市，在第二、第三产业上发展的深度是不一样的，不同城市的金融业态及地位可以说明这一点。尽管鄂尔多斯与温州的民间金融足够发达，但它们并未在城市产业发展中发挥相应力量，而这种情况是由参与金融的各方主体所决定的，同时，鄂尔多斯与温州分别作为典型的资源型城市和产业型城市，产业转型应紧密结合产业基础和城市发展条件，金融业并非转型的合理路径。城市化在鄂尔多斯城市发展中内涵提升方面的指引作用没有被深刻认识与重视。

要发挥城市化对城市内涵提升的战略指引作用，需要深刻解读并合理利用城市发展各方面的基础条件，尤其是人文、历史、资源等城市底蕴。例如资源型城市鄂尔多斯不仅不应抛弃基于城市资源的发展方式，而应该继续提升能源资源的发展内涵，同时合理利用城市其他资源。2013年国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》明确规定，鄂尔多斯资源开发尚处于上升阶段，资源保障潜力大，是我国能源资源的供给和后备基地。因此，应规范资源开发秩序，形成一批重要矿产资源战略接续基地；提高资源开发企业的准入门槛，合理确定资源开发强度，严格环境影响评价，将企业生态环境恢复治理成本内部化；提高资源深加工水平，加快完善上下游产业配套，积极谋划布局战略性新兴产业，加快推进新型工业化；最后，应着眼长远，科学规划，合理处理资源开发与城市发展之间的关系，使新型工业化与新型城镇化同步协调发展，在城市化战略指引下逐步提升城市内涵。