李唐王朝对四川地区的行政控制始于隋恭帝义宁元年（617年）。当时相对于饱受战火摧残的关中、山东及长江下游农业区，免受兵灾之厄的四川农业却呈现稳定增长。是年十二月，乘势起兵的隋太原留守李渊，攻克长安、控制关中地区之后，面对群雄逐鹿中原所造成的地方割据势力，出于军事战略的考虑，即“遣云阳令詹俊、武功县正李仲袞徇巴、蜀”^[4]，招慰四川地区，着手予以政治、经济与军事方面的经略。

武德元年（618年）李唐王朝取代杨隋政权，正式开始了对四川的行政管辖。唐初地方行政区划除了承袭隋制，采取州县二级方式之外，又在地方上普遍设置军事性质较为浓厚的总管府与行台尚书省。武德元年（618年），改隋蜀郡为益州，置益州总管府，“管益、绵、陵、遂、资、雅、嘉、泸、戎、会、松、翼、嶲、南宁、昆、恭十七州……二年，分置邛、眉、普、荣、登五州属（益州）总管府……三年，罢总管，置西南道行台……九年，罢行台，置都督府”。^[5]

太宗贞观元年（627年），“因山河形便，分天下十道”。剑门关以南划为剑南道管辖，监理益、泸、戎、嶲、茂等都督府及若干直隶州。秦岭、伏牛山以南归为山南道。但此时的“道”仅为地理区域，而非真正意义上的行政区划，地方行政管理实际上仍然执行州县二级方式。需要指出的是，有学者经过考证认为，剑南道与山南道大致以嘉陵江为界，与秦朝巴蜀两郡的分界线相吻合，可能是因两地“民俗风情之异，不全为山川之别”。^[6]可见，初唐政权对四川的行政管理，在贯彻我国古代行政区划山河形便与犬牙相入两大通行原则的基础上，已融入了新的治理元素，表明了初唐政权对于四川行政管理的重视。

这种借助自然地理形势虚拟行政区划的理念一直持续到玄宗开元二十一年（733年）。是年，分天下为十五道，“每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”。肃宗至德之后，因“中原用兵，刺史皆治军戎”^[7]，又将采访使改为观察使，并使其成为常驻地方的行政长官，于是“道”演变成为州以上的行政单位。剑南道保持不变，但出任剑南道行政长官必须同时具备两个条件，即德高望重（或功勋卓著）而又深受朝廷信任；山南道则分为东西两道。至德二年（757年）分剑南道为“东西二川，各置节度使”。代宗广德元年（763年），“复并东、西川为一节度”。崔宁镇蜀之后，“分为西川，自后不改”^[8]，形成东、西川分治格局。至此，唐代在四川境内的行政区划一般统称为剑南东川、剑南西川、山南西道为“剑南三川”或“三川”。除此之外，山南东道和黔中道也有部分地区在今四川境内。

李唐王朝除了对四川地区实施普通的地方行政管理之外，另外一条值得注意的管理方案来自民族关系的考虑。鉴于剑南道处于“西抗吐蕃，南抚蛮獠”^[9]、维护西南边境的重要军事防务区，唐廷积极经略西南少数民族地区的管理，先后设置了数以百计的羁縻州。这些羁縻州的行政长官均由归附之后的民族或部落首领担任，并世袭其职。其中“羌、蛮隶剑南者，为州二百六十一”。同时，又在与羌、蛮缘边的诸州，如松州、茂州等州设置若干都督府监理这些羁縻州。据《新唐书》卷43《地理志》记载，松州都督府领西雅州、蛾州等4州；茂州都督府领涂州、炎州等39州；嶲州都督府领思量州、杜州等16州；雅州都督府领当马州、林波州等57州；黎州领奉上州、辄荣等53州；戎州都督府领南宁、昆州等64州；姚州都督府领于州、异州等13州；泸州都督府领纳州、萨州等14州。^[10]

上述两种对四川地区的行政管理方案，使得四川地区既具备普通地方行政管理，同时又要兼顾民族事务以及维护西南边境安全的多重特征。在具体的行政区划中，剑南道辖“益、蜀、彭、汉、绵、剑、梓、遂、普、资、简、陵、邓、眉、雅、嘉、荣、泸、戎、黎、茂、龙、扶、文、当、松、静、柘、翼、悉、维、嶲、姚三十三州”。其中，“黎、戎、泸、茂、松、嶲、姚又管羁縻州，静、柘、翼、悉、维五州并管羌、夷”。山南道辖利州、扶州、集州、壁州、巴州、蓬州、通州、开州、阆州、果州、渠州、夔州、忠州、涪州、万州十五州。黔中道辖黔州、南州、溱州三州。^[11]据李敬洵先生的研究，剑南三川55州279县中的49州244县以及山南东道和黔中道的7州26县、56州270县治所在今四川境内^[12]（详见表1—1“唐代四川行政区划表”）。

表1—1　唐代四川行政区划表^[13](www.daowen.com)

续表

续表

在这种行政管理模式下，四川地区农业既要满足朝廷征收赋税的要求（前已所论，四川是有唐一代赋税最重的农业区），又要肩负与吐蕃、南诏、僚、羌、蛮等诸民族的经济往来重任。因此，考察“唐代四川农业发展与社会变迁”这一学术命题不能忽略唐代四川地区行政管辖的这一突出特征。