农地是农业生产和农户生存发展的最基本要素，农地的利用、保护及开发旨在提高农业生态经济的发展。农地利用变化研究是现阶段研究全球环境变化及资源可持续发展利用的一个热点课题。国外有关农地利用的研究较早，William Petty（1662）指出农地经济效益的提高取决于土壤的肥沃程度和耕作技术水平的差异。19世纪初期，杜能已提出农地利用的概念。杜能（1826）指出，在自然资源，地质地貌，农地经营主体教育水平、生产能力、生产工具相同的情况下，农地利用与经营的效率取决于经济和农业生产力的发展水平。Berry（1979）等认为农地利用的规模与其生产率呈负相关，而Kawasak（2010）等认为两者之间呈正相关，指出农地的破碎化会影响到农作物的生产率。速水佑次郎和弗农拉坦（1985）强调了土地对农业经济增长的重要性。舒尔茨（2003）认为，农地利用率的提高可以促进农业快速的发展，可以通过加强科技及教育的投入力度提高农地的亩产效益。国外将土地利用分为三类：城市土地利用、耕地利用及土地生态利用，以耕地利用及农地的生态利用作为研究重点，分别是指农地区域的利用于自然和社会等因素之间相互影响的关系和生态环境之间的作用关系。D'Antoni J M，Khanal A R，Mishra A K（2014）认为土地流转于土地集约利用有助于农户增收。Smith，L.E.D，Siciliano，G.A.（2016）认为一味地追求粮食作物的种植，将会影响土地的地力。Kawagoe等人（2016）探讨了农业的生产结构与土地利用效率之间呈正比例关系，有助于农村经济的壮大。

通过比较传统的古典经济理论和新近的农业发展理论，我们不难发现，二者认为农业产出的关键点不同。前者认为农业产出核心点在于劳动力、土地以及资本的数量，但是，后者认为农业产出重点在于可以提高土地的利用率以及劳动力的生产效率合理制定的相关政策。虽然制定的相关政策无法使原始的农业资源增加，但是可以使农业的生产要素市场价格以及配置环境产生相应的改变，进而使农业发展的方向和效率发生一系列的改变。通过正确地安排农业政策可以使农业发展得更迅速，使社会经济资源达到更公正合理的分配。新近的农业发展理论阐述了政策对农业产出及发展、土地利用率、农业生产效率的重要性，依然没有阐述农业政策的制定对调整种植结构从而改变农地利用方式的直接影响。

国外学者在研究农业政策时，更多地结合对应国家的农业政策历史、农业政策的发展，并深入分析了具体农业政策的情况，找出了促进农民增收的农业政策。来自美国哈佛大学的学者Terrysicular（2000）研究了中国20世纪70年代的农业政策，认为解决农业衰退的关键在于制定有效的农业政策。国外的农业支持政策共经历了三个阶段的发展：第一个阶段，农业支持政策的最初阶段指出，有必要通过政策支持农民增收。第二个阶段是农业扶持政策体系的形成阶段，农业政策的支持提高了农业生产，带来了较高的经济效益。第三个阶段是农业政策的调整，农业政策侧重于保护实现农产品自由流通，从而提高经济效益。

陈道（1983）认为，农地利用的过程是人类与农地两者之间开展的物质、能量与价值相互转换的过程，促进经济循环的发展。刘黎明（1998）认为，应该根据自然和经济水平优化农地利用的模式，提出要生态改变农地利用的方式。张永丽（2002）、张孝德（2001）认为，影响农地经济效益应从土地制度上进行探讨。曹振良（2003）认为，对农地的利用、改造和保护，均是旨在实现特定的经济目标。林卿（2003）认为，农地生产力及利用率的提高关键在于科学技术水平的发展。郭江（2004）指出，农村人口城镇化有利于农地集约化的利用。尤小文（2005）认为，影响农地经济效益应从农户行为上进行探讨。黄少安（2005）认为，家庭联产承包制度激发了农户的农业生产积极性，促进了经济的增长。牛剑平（2010）认为，农地利用经济效益的提高取决于自然条件、政策导向、经济发展水平和市场等几个方面。张淑辉（2012）认为，农业科技水平、农业金融政策、农业产业结构对农地利用经济效益提高具有积极作用。侯国庆、马骥（2015）认为，教育水平高的农户对土地流转的意愿更强。刘文佳（2019）指出，要以乡村振兴政策为基础，增强土地制度，通过科技助推农地现代化的利用。(www.daowen.com)

以时间为轴，纵向研究分析农业政策的沿革。20世纪50年代初开展的土改改革，解决绝大多数农民无地少地的问题，激发了农民农业生产的热情，使农业生产迅速提升。《土地改革法》（1950年）的颁布，剥夺了地主的土地所有权，实现了农民土地所有权，满足了农户对农地的需求。《农业生产合作社示范章程（草案）》（1955年）规定，土地集体所有，共同经营，容许成员可以自留小面积的土地，以此种植蔬菜或其他作物。为了促进农业生产水平的提高，该草案提出的相应措施有：（1）耕地使用合理化，根据当地的土壤条件，因地制宜轮种和间种各种作物；（2）兴修小型水利设施；（3）淘汰老式农具，用新式农具代替老式农具来种植作物；（4）改良品种；（5）科学施肥；（6）改良耕作方法；（7）治理耕地，改良土壤；（8）开荒。《全国农业发展纲要》（1960年）指出，要大力提高粮食和其他农作物产量，提高农业生产率。《农村人民公社工作条例草案》（1962年）指出，土地生产队所有，共同经营。第二十四条指出，一般生产队要着力发展粮食生产，因地制宜，积极地发展经济作物的生产。上述农业政策主要聚焦于如何使农业从个体农业经济向集体农业经济的发展。1979年一号文件主要内容是土地所有制转变，农业政策的目的以解决人民温饱问题为主。《90年代国家产业政策纲要》（1994年），农业正式成为中国产业政策研究的内容之一。扶贫开发政策、农业可持续发展等政策是农业产业政策的主要政策。产业政策逐渐发展和完善。1985—2003年我国不断调整种植业结构，实施“米袋子”和“菜篮子”负责制，以市场为中心，发挥各区域的优势，培养主导产业，依靠龙头企业的带领，实施规模化的经营。2004年之后，中国农业政策侧重于解决农业生产方式问题。2006年我国全面取消农业税，此阶段国家政策作用于减税直补。2004—2012年，此阶段政策着重于农业技术，旨在科技兴农，由此推动农业向着节约型、科技型的方向发展。《中国农业现代化：资源约束与发展方向》（孔祥智等，2014）中提出：“中国的农业供给侧结构性改变应聚焦于种植结构的改变，压缩土地密集型的产业。”《农业供给侧改革：背景、路径与国际经验》（江小国、洪功翔，2016）提出补齐农业基础设施的“短板”和突出特色农产品。聂英、聂鑫宇（2018）认为，提高农地利用效率是农民增收致富的最佳方式。习近平“三农”的战略思想增强了制发农业政策的部门的作用合力，促进了国家粮食安全、农民增收致富、农业提质增效等目标的实现。中国各个阶段的农业政策均是以国务院各部门发布的规范性文件为主，法律的效力、政策的影响力及约束力比较强。综上所述，不同阶段的农业政策的导向，主要围绕着“三农”问题的解决，没有直接阐述农业政策、种植结构和农地利用这三者之间的作用关系。

依据学者们研究，对农地利用变化可以归纳为四个影响因素，分别是社会因素、技术因素、市场因素、文化因素，或者分为内部和外部两个影响因素，其中，外部因素主要包括经济发展的水平、政治环境、人口、科技、自然条件、政策、教育水平等，内部因素主要包括土地质量的本身、土地破碎化程度、土地规模、土地特点等。国内农业政策的研究以时间为轴，主要阐述了不同时期制定的农业政策的导向，均围绕着农民和农业的发展阐述农业政策的重要性。国外农业政策的研究主要阐述了对经济发展和农业发展的影响，说明了农业政策的重要性。国内外虽然对于农地利用的研究较多，但这些研究，缺少对农业政策、种植结构和农地利用这三者之间递进的作用研究，没有直接阐述不同的农业政策如何影响种植结构的调整，从而使农地利用的方式升级，对于农业政策影响种植结构调整、改变农地利用方式的研究文献相对较少，至今还很少有人从农业政策作用于种植结构这个角度对农地利用进行系统研究和探讨。