1.耕地面积下降，水果园地面积增长

匹河怒族乡农业生产用地利用类型包括耕地、园地、林地和草地四类，本文中耕地、园地、林地、草地的定义均沿用根据中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会2007年发布的《土地利用现状分类》中的定义。^[18]

根据2005—2018年匹河怒族乡统计年鉴的数据显示，2018年末，全乡农用地面积718 882.31亩，各类农用地利用类型的结构详见表3-10。

表3-10　2005—2018年匹河怒族乡农业生产用地情况

续表

注：表中信息为作者整理匹河怒族乡政府资料而来。

根据表3-10可以看出，匹河怒族乡的林地、草地面积持续13年未发生变化；耕地面积总体呈现下降趋势，其中2018年末耕地面积较上年降低0.81%；水果园地实现从无到有，2013年出现水果园地，2018年末水果园地达到2309亩。

2.农民步伐跟不上当地政府对主导产业、特色产业的扶持

（1）农业政策对当地农业生产用地结构调整影响原因

2005年以来，匹河怒族乡所属的福贡县农业农村局每年都进行种植业结构调整，例如2018年度种植业结构调整通知：(www.daowen.com)

①扶持主导产业。县委、县政府采取组织化种植的方式，扶持群众发展茶树（每亩投入约1 500元）、草果（每亩投入约500元）、花椒（每亩投入1 000—4 000元）、红花油茶（每亩投入1 200—1 600元）、砂仁（每亩投入约350元）。

②扶持特色产业。因地制宜扶持群众发展魔芋（每亩投入约5 400元）、特色蔬菜（每亩投入约1 500元）、特色中草药（每亩投入2 500—4 000元）。

③鼓励发展特色作物。鼓励群众从事除玉米以外的传统农业生产（如蔬菜、黄豆、花生、洋芋、荞麦、油菜、葵花等），在与上述其他产业扶持政策和补助不重叠的前提下，按投影面积，每亩奖励50元。

④实施配套措施。为妥善解决种植业结构调整后群众面临食用玉米和饲料不足的问题，由县财政采取投入资金对采购、运输、损耗、管理、销售等环节进行补贴。

仅2018年上半年，全县完成种植业结构调整面积6.1万亩，为保护生态环境、减少水土流失、提高生产效益、增加群众收入打下了基础。进一步奖励并支持实施种植业结构调整工作的群众发展生产。一系列持续的种植业调整农业政策对匹河乡农业生产用地结构造成的主要影响就是水果园地的增长、耕地面积下降。

2017年，怒江州美丽公路即国道G219的重要组成路段，开始修建。由于匹河怒族乡路段是在原有公路的基础上进行扩建，导致部分农业生产用地被征用，具体征用面积见表3-11。这也是造成2018年匹河怒族乡耕地面积下降的直接因素。

表3-11　2018年美丽公路征地，红线内耕地面积情况（单位：公顷）

注：表中信息为作者整理匹河怒族乡政府资料而来。

（2）农业政策对当地农业生产用地结构调整影响的问题分析

①由于农民对部分作物没有种植经验，造成调整后成活率低，使农民丧失种植信心，不愿意完成调整任务。农业农村局补发种植业调整通知，因种苗供应滞后、技术服务不到位等原因导致成活率低下、替代作物种植未完成等情况，2019年继续支持茶树、草果、花椒种植。

②享受国家低保政策的农户，根据《民政部关于推进深度贫困地区民政领域脱贫攻坚工作的意见》第2条第1款“对于建档立卡范围内的有劳动能力但未就业的低保对象，无正当理由连续3次拒不参加扶贫项目的，可减发或停发其本人的低保金”等相关规定，低保对象必须全力配合种植业结构调整工作，拒不配合的，从2018年5月起，停发其享受的低保金，待其积极配合替代种植工作，主动参与产业扶贫，经本人申请核实后，酌情恢复发放低保金。在推进易地扶贫搬迁、教育扶贫、健康扶贫、安居房建设、劳动力转移等帮贴的方式与相关扶贫工作过程中，拒不配合的也适用此规定。此项农业政策对于低保农户过于强制，造成部分农户不满，为加强城乡低保规范化管理，实现精准施保，不再将种植业结构调整与国家低保政策相挂钩。