1.农用地利用总体规划缺失

银桥镇在农用地利用过程中忽略了对农用地进行详细分类，在农用地利用总体规划上更是缺失。《银桥镇现代农业发展规划（2016—2020）》等虽然对银桥镇的现代农业产业布局进行了规划，明确了银桥镇的现代农业发展方向和功能定位，提出要通过土地流转来实现传统农业向集约化、规模化的现代农业转变，但并未对农用地利用做出总体规划，而且上述规划在具体的实施过程中与农用地利用存在一定冲突，影响了农用地的利用结构和利用效率。如何平衡好现代农业建设过程中相关规划实施与家用地利用之间的关系，在保护耕地的同时进行土地集约化规模化生产，在保障粮食生产安全的前提下优化农业种植结构，协调好农用地利用与洱海生态环境保护之间的关系，这些都需要银桥镇政府对农用地利用做出总体规划。目前，银桥镇的社会经济虽然得到了迅速发展，花卉、水果、苗木、蔬菜等产业也日趋成熟，但对于水稻、玉米、蚕豆、薯类等粮食作物的种植却缺少总体规划，播种面积日渐缩减，严重威胁到了银桥镇的粮食生产安全。加之银桥镇农用地利用面积有限，后备土地资源不足且位于洱海保护的第一线，更需要对农用地利用做出总体规划，在保护生态环境的同时实现银桥镇农用地的可持续发展。

2.缺乏完善的农用地利用监督机制

银桥镇目前缺乏完善的农用地利用监督机制。因此，在农用地利用过程中存在具体政策措施落实不到位，农用地利用不当的情况。如《云南省土地整治规划（2016—2020年）》中指出要加强云南省内坝区优质耕地的保护，但实际上银桥镇的耕地面积近年来逐渐减少，部分耕地流转后转为园地和林地，只因在流转过程中严格遵循了农地农用原则，没有在耕地上从事非农建设，故而在进行耕地面积核算时仍将这部分面积作为了耕地统计。而且银桥镇作为大理市重要的粮食生产功能区保障粮食生产安全应放在农用地利用的首位，但近年来银桥镇的粮食播种面积逐年下降，粮食总产量也逐年减少，农用地利用非粮化现象显著。与此同时，在农用地利用过程中还存在少量农用地闲置，未采纳当地政府推广的种植技术进行农业生产从而农用地利用效率低的情况。虽然银桥镇政府在农用地利用大方向上遵循了基本的法律法规，也采取了一定措施如推广先进的农业生产技术、开展农业血防水改旱工作、完善农业基础设施建设等来提高农用地利用效率，但在具体的农用地利用过程中仍缺乏有效的农用地利用监督机制，降低了政策落实的有效性，在一定程度上制约了农用地利用的发展。

3.农用地利用经费有限，技术资金等投入不足

银桥镇目前缺少农用地利用规划及生态农业种植专业技术人才，其有限的农用地利用经费也影响了农用地利用结构的优化和利用效率的提高，而且虽然有专项资金，但有些资金在具体的利用方式上未考虑实际情况，缺乏实操性，成效甚微。特别是在推广绿色生态种植方面，为了保护洱海，同时为了加快全镇农业产业结构的调整发展现代农业，提高农用地利用效率，银桥镇流转了一半以上的耕地来进行规模化生产种植，对实施生态种植的农业经营户发放有机肥代替直接补贴资金来减少生态种植的经济压力。但发放的有机肥种类单一，且需要进一步发酵才能使用，很多农业经营户用不上这些有机肥，更希望直接发放奖补资金，这就出现个别农业经营户将当地政府发放的有机肥进行变卖来购买适合自家生态种植有机肥的情况。而对于那些没有采取绿色生态种植且种植面积较小的农户来说，农用地相关补贴少之又少，其生产积极性被减弱。有限的农用地利用经费也限制了专业技术人才的引进、先进农业生产技术的推广和农业基础设施的完善。如何对农用地利用进行有效合理的规划，如何开展规模化的绿色生态种植，这都需要专业的技术人员进行指导，而且提高农用地利用集约效率必须采取先进的技术，完善农业基础设施来进行农业生产。因此，必须在合理利用农用地经费的同时，加大对农用地利用资金技术的投入。

4.农用地利用辅助政策缺位(www.daowen.com)

在银桥镇农用地利用过程中，相关的法律法规、制度条文是其实现农用地优化发展的重要基础，也是其实施农用地利用相关政策的前提，但因银桥镇缺乏一套适用于自己的农用地利用政策体系，在农用地利用上的辅助政策更是缺位，限制了当地农用地的利用和发展。银桥镇虽发布了《大理市银桥镇人民政府关于进一步规范农村土地承包经营权流转工作的通知》，通知中指出要加大银桥镇的农村土地流转力度，要求在土地流转过程中不得改变土地用途，严格遵循农地农用原则，严禁从事非农建设，严禁破坏耕地层，有效防止破坏耕地。但上述通知只是针对银桥镇的土地流转工作进行了详细的规定，对于全镇的农用地利用总体规划，如何界定土地流转后是否破坏耕地层，如何处理流转后的耕地转为园地林地，闲置农用地等问题都未涉及。同时为了保护洱海、保护海西田园风光，对银桥镇的农用地利用结构方式等都有诸多限制，而适合银桥镇镇情的农用地利用具体政策的缺位更使得农用地利用过程中生态环境保护和经济利益之间矛盾突出，导致农用地利用和生态保护无法落到实处，从而影响到整个银桥镇农用地利用效率的提高和可持续发展。

5.后备土地资源不足且农用地集约利用意识不强

银桥镇缺乏可用来开发进行农业生产的土地，后备土地资源不足且农户的农用地集约利用意识不强，这严重影响了银桥镇农用地的可持续发展。银桥镇自古以来就是农业大镇，当地农户受传统农业生产方式的影响，以家庭为单位开展着规模小而分散的农业生产。尽管近年来银桥镇的社会经济得到了迅速发展，农业产业结构也得到了进一步调整，但仍有大量的农户农用地集约利用意识不强，按照传统方式进行农业生产。通过调查发现，辖区内推广的在烤烟田中套种蔬菜、大荚豌豆，在玉米地中套种马铃薯、大荚豌豆等间套种技术，仍有部分农户没有采纳，坚持单一作物种植。在小春蚕豆的种植上，也是直接在未翻耕过的土地上进行撒种，极大降低了农用地的利用效率。且农户在农用地利用过程中有极强的趋利性，特别是在蔬菜种植方面，大量地使用化肥和农药来提高产量，虽然目前银桥在大力推广绿色生态种植，但因存在经济利益冲突，仍有40%左右的农户未采纳。同时还存在个别农户私下流转土地给农业经营大户进行种植，缺乏正规的土地流转程序的情况。这些都对银桥镇的农用地利用有着直接影响。

6.农用地利用与生态环境保护之间存在冲突

银桥镇农用地利用问题产生的很大一个原因在于农用地利用与生态环境保护之间存在冲突。一方面要求在银桥镇内大力发展现代农业，调整农业产业结构，发展特色农业产业，把银桥镇建成集生产加工、旅游观光、展览示范等多功能一体的现代农业示范区，示范区的建设需匹配大量的生产用地才能实现集约化规模化生产，同时还需建设一定面积的厂房、观光区、展区以及各项配套基础设施；另一方面又要求对洱海生态环境和海西田园风光进行保护，严格遵守《云南省大理白族自治州洱海海西保护条例》和《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》等的规定，保护海西片区的基本农田，海西片区原则上不再提供其他建设项目用地，除了统筹兼顾所需的文化旅游产业发展用地和公益项目用地之外。要求在洱海流域内扶持发展生态循环农业和高效生态农业，在农用地利用过程中推广先进适用的农业生产技术，如精准施肥、测土配方施肥以及生物防治病虫害等技术，采取化肥、农药减施措施，鼓励有机肥的使用，发展绿色生态农业，从而有效控制洱海的农业面源污染。两者之间存在巨大的冲突，虽然目前银桥已采取了一系列措施，全面清退了辖区内的养殖库塘，银桥境内已无大面积种植大蒜行为等，但农用地利用与生态环境保护两者之间的冲突仍然存在。如何协调好农用地利用与生态保护之间的关系，将挑战转变为机遇，在发展现代农业提高农用地利用效率的同时保护洱海流域的生态环境成了银桥镇农用地利用过程中亟待解决的难题。