1.农用地利用分类不明确

我国的《土地利用现状分类》明确指出果园、茶园、种植桑树、胡椒、药材等其他多年生作物的土地属于园地，苗圃属于林地。而银桥镇在农用地的实际利用过程中，却存在分类不明确情况。据相关资料显示，近年来，银桥镇的耕地面积一直保持在19 500亩左右，但实际上银桥镇流转出去的耕地面积达到了10 550亩，其中有相当一部分的耕地流转出去后用来种植果树、花卉、中药材、苗木等经济作物，根据《土地利用现状分类》可知，这部分面积应作为园地和林地统计。而银桥镇在进行耕地面积核算时仍将这部分面积按照耕地面积统计，未对流转后的耕地做出明确分类，因此就造成了银桥镇耕地面积近年来保持不变与流转出去的耕地大部分转为园地林地这一事实相矛盾的现状。这在一定程度上影响了整个银桥镇农用地内部结构的优化以及农用地利用效率的提升。

2.农用地利用非粮化显著，粮食生产压力大

银桥镇作为大理市重要的粮食生产功能区，保障粮食生产安全应放在农用地利用的首位，而目前银桥镇在农用地利用过程中逐渐非粮化，这给粮食生产带来了巨大的压力。从大理市相关统计年鉴可知，近年来，银桥镇的粮食播种面积和粮食产量都发生了锐减。粮食播种面积从2000年的39 187亩减少到了2018年的18 883亩，一共减少了20 304亩，粮食总产量也从2000年的19 318吨减少到了2018年的8 549吨，一共减少了10 769吨。^[53]与之相对应的是，银桥镇耕地面积的减少，从2000年的22 100亩减少到了现在的19 500亩，且目前有超过一半的耕地进行了流转，流转后的耕地大部分用来种植蔬菜、果树、花卉等经济效益更高的非粮食作物。这意味着银桥镇的粮食作物种植面积进一步缩小，粮食产量堪忧。虽然对农民而言，这一举措增加了他们的经济收入，但对于整个银桥镇而言，无疑给银桥镇的粮食生产带来了巨大的压力。如何在有限的耕地资源上，平衡好经济作物与粮食作物之间的关系，在增加农民收入的同时提高粮食产量保障粮食生产安全成为银桥镇在农用地利用过程中需要解决的新难题。

3.缺少相应的配套设施

尽管目前银桥镇的农用地利用结构日渐完善，农业产业结构得到了进一步调整，但在农用地利用过程中仍存在基础配套设施不全的问题，阻碍了其农用地利用的规模化、集约化发展。银桥镇传统的农用地利用较为分散，且水、电、路等基础设施配套性较差，目前虽然流转了大量的农用地来鼓励规模化、产业化种植，但还是缺乏相应的配套设施，特别是农业附属设施。银桥镇属于海西片区，海西建设项目规划管理意见中明确指出在海西片区除了统筹兼顾公益项目用地和文化旅游产业发展用地以外，原则上不再提供其他建设项目用地。因此，育苗大棚、管护设施等都不允许在耕地上建设，这使得农业生产资料和生产工具等无处安放，大量农产品无法直接在银桥镇内进行冷藏加工等，严重制约了银桥镇农用地的利用和发展。像银桥的花卉、蔬菜和蓝莓产业，都需要建一定的农业附属设施才能更好地育苗管护，花卉进行加工还需要机械厂房，蔬菜和蓝莓等不耐储藏需要冷库进行冷藏，但银桥辖区内并未建立与之相配套的厂房、冷库，只能委托其他地方的企业进行加工或冷藏，这在一定程度上加大了生产成本，限制了银桥镇花卉、蔬菜、蓝莓等产业的发展。要想吸引更多的农业企业入驻银桥，从而优化农业产业结构，提高农用地利用效益，就必须建立相应的配套基础设施，为农用地利用提供良好的发展环境。

4.农用地利用政策尚未形成体系(www.daowen.com)

银桥镇农用地利用政策尚未形成体系是影响其农用地利用的关键因素。银桥镇在农用地利用过程中受到诸多法律法规政策条文的影响，但因未形成完整的农用地利用政策体系，使得其在农用地利用过程中存在政策落实不到位，多个政策之间存在矛盾冲突的情况，从而制约农用地利用发展。银桥镇不仅受国家、云南省内农用地利用相关政策的影响，而且很大程度上受大理本地政策的影响，尤其是其位于洱海流域，洱海保护相关政策对银桥镇农用地利用的影响极大。《云南省土地整治规划（2016—2020年）》指出要加强坝区优质耕地的保护，保障粮食生产安全，保证农产品的有效供给，推动优势农产品的发展。而在《大理白族自治州洱海流域农业面源污染防治管理实施办法》中对洱海流域的农用地利用做了具体规定，要求大力推进农业产业结构调整升级，在流域内发展生态农业，扶持流域内现代农庄、休闲农庄等的建立。同时，要求积极推动农村土地承包经营权的流转，促使农村土地规模化多样化经营。政策一方面要求保护耕地，保障粮食生产安全；而一方面又要求推进农业产业结构调整升级，发展生态农业，推动农村土地承包经营权流转。这些政策使银桥镇在具体实施过程中困难重重，银桥镇本身作为坝区，在农用地利用中以耕地为主，既要保护辖区内的耕地，又要推动农业产业结构调整升级，加快土地承包经营权流转，很难协调好两者之间的关系，这就使得银桥镇流转大量耕地来调整农业产业结构，农用地利用非粮化，对粮食生产安全造成了巨大压力。这说明银桥镇在农用地利用过程中尚未形成完整的农用地利用政策体系，在指导农用地利用过程中受多个政策的影响，从而限制了农用地的有效发展。

5.农用地集约利用水平有待提升

虽然银桥镇近年来社会经济得到了快速发展，土地利用经济效益也明显提高，但银桥镇的农用地集约利用水平还有待进一步提升。根据大理市相关统计年鉴可知，银桥镇近年来的粮豆单产并未提高，还有所下降，粮豆单产从2000年的每亩493千克下降到了2018年的每亩453千克。而且在实地调研中发现，尽管银桥镇的农用地利用面积有限，但仍存在少量农用地闲置的情况，且间套种技术也并未完全普及，部分玉米地和烤烟地中未套种其他作物。一些农户还是按照传统的生产方式来进行农作物的生产种植，特别是在小春蚕豆的种植上，直接在收割完水稻的田中撒入蚕豆种子，并未对土地进行翻耕施肥等。这些都造成了农用地利用的效益低下。加之银桥镇目前粮食作物的种植面积已大大缩减，农用地利用非粮化显著，作为粮食生产功能区的银桥镇必须保障粮食生产产量，保证粮食安全，这就要求进一步提升银桥镇的农用地集约利用水平，在有限的土地上提高土地利用效率，提高农作物的产出。若是不对农用地进行集约利用，在银桥镇后备农用地资源不足的现状下银桥镇将无法实现农用地的可持续发展，也无法进行农业结构的优化升级，因此必须提升银桥镇的农用地集约利用水平。

6.农用地可利用面积不足，人地矛盾突出，生态环境保护任务艰巨

银桥镇的总人口从2000年的28 721人增加到了2018年的32 574人，共增加了3 853人，而耕地面积却从2000年的22 100亩减少到了2018年的19 500亩，减少了2 600亩，人均耕地面积从2000年的0.769亩/人下降到了2018年的0.598亩/人，远远低于全国的人均耕地面积，加之银桥镇后备土地资源不足，农用地可利用面积有限，人地关系更是日渐紧张，矛盾突出。同时银桥镇位于洱海流域，生态环境保护任务艰巨，洱海保护的需要更是加深了人地之间的矛盾，加大了农用地利用的难度。在农用地利用过程中，农业种植结构的调整，农田水利设施的建设，化肥和农药的使用，农业灌溉等等都会对洱海造成影响，特别是容易对洱海造成农业面源污染。因此，大理市出台了一系列的政策法规来保护洱海，对洱海流域的农用地利用进行明确的规定，如《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》《大理白族自治州洱海流域农业面源污染防治管理实施办法》等，要求在流域内减少农药和化肥的使用，推广使用有机肥，合理调整农业产业结构，大力发展生态农业，鼓励绿色生态种植，从而来减少洱海流域内的农业面源污染。但银桥镇农用地利用面积有限，本来就存在人地矛盾，开展生态种植更是与经营户农户之间产生了经济利益冲突，加大了人地矛盾，也加大了银桥镇辖区内的生态环境保护难度，严重制约了农用地的利用发展。