长期以来，我国土地的城乡分制是城乡分割的主要原因之一，也是导致其他城乡问题的根源。每一次城乡关系变革几乎都与土地制度有关。特色小镇最需要突破的也是土地利用和相关的制度安排。不同的土地制度将为特色小镇建设和发展带来不同的机会和命运。

（一）土地制度——从土地流转到“三权分置”

我国的土地二元分治始于1958 年，尽管1978 年改革开放放开了土地对农民的约束，但目前城乡土地分属于国有和集体土地及其不同的管理权限和使用性质，仍然是影响城乡经济要素流动和小城镇集聚发展的主要因素。1988 年宪法修正案实现了由“不得出租土地”到“土地的使用权可以依照法律规定转让”的转变，奠定了土地使用权合法流转的宪法地位。但此时只允许土地承包经营权进行转包，禁止土地的转让和出租等行为。2002 年中国共产党第十六次全国代表大会报告实现了农地流转的合法化。2003 年，《农村土地承包法》标志着中国土地承包经营流转制度的正式确立。2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对土地产权、土地流转、土地利用和土地权益分配等四个方面开始进行全面改革。尤其是土地流转，成为集体土地多元化经营的契机，使农民身份与土地的关系变得疏远，从而为他们进入城市提供了便利，同时也为农业生产的集中和规模化经营提供了前提条件。而农业的规模化，在一定程度促进了农民向小城镇集中居住，促进了农产品后续加工和农业、服务业等行业在小城镇集中，从而增强了小城镇发展的动力。

但是，现行城镇用地制度仍无力制止滥占农地行为，从而提高了小城镇的进镇门槛。同时，土地利益分享和使用的多元化，在一些农村基层中开始进行探索，并已经探索出一些有效的途径，取得了成功的经验。典型的做法就是不征用农村集体土地，允许农民把土地作为股份参与到小城镇发展中。这种由政府主导的通过土地利用的灵活性，在实现农区城镇化和工业化的过程中，地权仍归农村，使土地的非农化使用和集中使用，不与农民发生任何矛盾。因此，2016 年通过的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，为进一步健全农村土地产权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展（简称“三权分置”）提供了政策保证。“三权分置”通过建立土地所得的利益分配机制，不但明确了土地作为永久合法收入的途径，而且为土地加入现代农业及其相关产业集中使用土地提供了保障，从而促进小城镇作为聚集载体的生成。

（二）“三权分置”与小城镇发展

“三权分置”是针对农村集体土地流转过程中的利益分配而提出的概念。土地流转是指拥有土地承包经营权的农户，将土地经营权或使用权转让给其他农户或经济组织。其实质是保留承包权，转让使用权。农地流转后，将导致所有权、承包权和经营权“三权分置”。

农地流转有四个参与主体（地方政府、农村集体经济组织、用地企业和农户），各主体在土地流转中都有自己的利益诉求：地方政府推进土地流转以提高税收、村集体积极推动土地流转以获取经济利益、用地企业通过土地流转获取非粮收益、农户流转土地获取部分土地的财产权收益。特色小镇共同治理模式也涉及这几个利益相关者。土地的“三权分置”使这些利益相关者重新分享利益有了新的机制。

1.“三权分置”保证了农民群体的收益

农民作为城镇化的人口供应群体，也是腹地发展的主要群体，“三权分置”对农民的影响有三个方面：一是土地经营方式的变化；二是农民从土地要素所获得的收益增加；三是在保障农民没有失地顾虑的前提下，增强了农民的自由流动性。

土地经营方式的变化使原先“统分结合”模式中“统”的内容，从过去单一的集体经济，向集体经济、合作社、社会化服务组织、龙头企业等多元化、多层次、多形式的经营服务体系转变；“分”的内容从单一的传统承包农户，向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存转变，两方面共同构成了立体式、复合型现代农业经营体系，提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化和社会化程度，将有助于各种要素实现聚集。

财产性收益增加是通过如下方式实现的。农地产权“三权分置”使承包权和经营权独立开来，农民不再被承包经营权束缚，为农地的多元经营创造了条件。此外，使土地的经营权抵押等有了支撑，在有利于增加农民财产权利的情况下，使农地资本化成为可能。

2.“三权分置”通过改变土地利用方式促进城乡一体化

“三权分置”对土地使用方式的意义在于：一是促进农村土地使用从“碎片化”走向“连片化”，扩大土地的使用面积和规模；二是促进农业经营主体从“单一”农户走向“多元”新型农业经营主体，丰富农业生产主体的类型，为农业多样化奠定基础，有助于相关服务业等产业发展。

农地产权“三权分置”释放了经营权，农民集体可以按照土地产出效率最大化原则配置土地，有助于实现土地最优化经营。这有利于土地经营权在更大范围内的优化配置，提升土地产出率、劳动生产率和资源利用率，为特色新型农业现代化道路开辟新路。

土地使用与土地经营权同时释放的还有农村劳动力、资金、生产工具、技术、管理等农业生产要素，为要素的自由流动创造了条件，从而使要素集中有了可能，在促进土地经营权价值实现、享受土地红利的同时，通过本地城镇化促进小城镇发展。

城乡土地价值差缩小。“三权分置”在保证农民收益的情况下，还有助于盘活农村建设用地，并体现出农村建设用地的市场价值，缩小农村集体土地与城市国有土地之间的价值差，有利于城乡一体化。

（三）土地流转促进农产品型特色小镇发展案例(www.daowen.com)

1.黑龙江省兰西县土地信用模式

在“三权分置”的框架内，黑龙江省兰西县人民政府与中信信托有限责任公司、黑龙江省农业科学院、哈尔滨谷物交易所等四方共同成立“兰西中信现代农业服务有限公司”（以下简称“兰西中信”），搭建了一个多方共赢的平台。具体操作步骤是：农民首先将承包地信托给当地的农业合作社，合作社受托农民承包地后，经过整理再二次信托给“兰西中信”，由“兰西中信”对合作社农民发放信托凭证，作为农民获得土地收益权的法律证明。该平台分别依托各方的资金优势、科技优势、市场优势和土地规模经营优势，为兰西农业生产经营主体提供土地流转资金支持、种肥等生产物资代购及资金垫付、农机等生产性服务、玉米收储及订单收购等环节支持，促进了农业生产的现代化管理，有助于实现非种植业，比如农业服务等行业的聚集。

2.黑龙江五常市民乐乡福胜村的农企合作

五常市民乐乡富胜村从2007 年起，与中良美裕有机谷物制品（北京）有限公司合作，实行宅基地入股、承包地入社的土地流转。土地流转后，统一规划建设了“美裕新村”，并采用“公司+农户+合作社+基地”的合作方式，进行水稻生产；利用五常水稻的优良品牌，推动了特色农产品现代化生产，并促进了新农村建设，为特色小镇发展提供了特色产品生产和加工体系，奠定了经济基础。

3.云南临沧市临翔区的龙头企业带动模式

2012 年以来，云南临沧市临翔区以凌丰公司为龙头企业，大力发展咖啡产业。该公司利用土地流转，通过“企业+基地+农户”的模式，租赁农户的土地，形成了咖啡产业基地。具体做法是，农户按“依法、自愿、有偿”原则出租土地。例如，2011 年末，全区家庭承包耕地流转总面积6384 亩，占全区家庭承包经营耕地面积的2.7%；至2013 年6 月，流转总面积达31560 亩，占全区家庭承包经营耕地面积的13.3%；与2011 年末相比，流转面积增加505.5%，其中租赁反包面积26646 亩，占总流转面积的84.4%。土地承租给龙头企业经营后，由龙头企业对土地按照标准化高原特色咖啡产业种植标准，进行统一规划后，再反包给农民具体耕种和管理。这既保证了集中、规模经营和标准化种植，又保证了高原咖啡的高标准生产，同时还保证了企业优质原材料的供应，从而建成了高原优质咖啡产业基地，使该地区迈入了特色农产品型小镇的门槛。

4.江西安义县农民入股合作社模式

江西安义县新民乡乌溪村村民，在引资发展水果种植园取得成功后，并不只满足于出租土地收取租金，而是通过以土地、资金入股的方式投资，成为股东。2012 年，乌溪村看中经济效益较好的葡萄，建起了总投资500 万元、占地500 亩的葡萄种植园，并组建专业合作社。与南昌市其他水果种植园不同的是，乌溪村有15 户村民通过土地入股的方式投资葡萄园，入股的土地达到了110 亩。对于土地全部入股的村民，葡萄园还优先提供了劳动岗位，解决他们失去土地后的工作问题，使农民变为有不动产的农业产业工人，拉近了与城镇就业人员的距离，为今后的居民身份统一奠定了职业基础。

（四）“三权分置”与乡村旅游开发

乡村旅游是旅游型特色小镇建设的原始形态。现实中的旅游小城镇，尤其是自然风景型的特色小镇，多数是从乡村旅游演化而来。以乡村独特的田园风光和人文景观、农事劳动以及乡村特有的民俗和风土人情为要素开展的乡村旅游业，为满足旅游的多方面需求提供了可能。一方面，乡村旅游中最常用的是土地和设施的承包经营权转移，往往由于权益转移中的利益分配不公，而使旅游难以开展。四川成都红砂村采用农民土地集体入股，由政府统一经营的方式，年底按股分红，将土地集中起来进行旅游开发。目前三圣乡已建成了国家4A 级风景区，是成都近郊乡村观光旅游的首选之地，另一方面，乡村旅游开发要求集乡村的原真性与商业开发为一体，需要一定量的商业用地。但根据国家有关法律，旅游开发投资者只拥有地上附着物一定时限的使用权，对土地本身并没有使用权，更没有所有权。因此，乡村旅游难以形成可持续发展的产业。土地“三权分置”则为解决土地规模化和长期稳定使用创造了条件。

1.山东泰安葛石旅游开发模式

泰安市宁阳县葛石镇是我国著名的大红枣基地，全镇有8.8 万亩大红枣园，是非常有价值的乡村旅游资源。但枣园分布分散，难以形成规模。2008年，宁阳县开展特色农产旅游开发探索。以各村民委员会作为牵头人，组织农民旅游合作社，与旅游开发公司形成合作。其中，农民以土地、枣树及其他资源等，以财产作价为股本入股，按年度分红，并具有在旅游公司就业的优先权。根据这个模式建立的农游合作旅游公司，促进了特色农产品生产与旅游业的融合。

2.山东淄博梦泉的“整体租赁+制度保障”模式

山东淄博梦泉村在淄川区旅游局指导下，2003 年与开发商企业进行旅游开发合作。通过“整体租赁+制度保障”的土地流转方式，由企业与当地政府达成协议，政府授权企业对当地旅游资源进行投资和开发，实施独家经营；政府主要通过强化景区建设项目的审批管理，来实施对旅游资源和环境的保护。农户通过获取补偿金、从事庭院服务和在景区打工获得收入。村民委员会对企业的经营活动进行监督，同时协调农户与企业之间的关系。另外，为了从制度上保证各利益相关主体获得持久的公平收益权，还成立了由农户代表、村民委员代表和企业代表组成的评估团，负责对乡村资源进行评估定价。从而建立了新型的、以合作社形式为基础的土地流转经营模式。这种新型的乡村旅游经营模式，保证了乡村旅游开发和经营过程中各利益相关者的持久公平收益，也保障了景区的可持续发展。这个模式是对传统土地租赁模式的一种改进。

总体而言，农地产权“三权分置”有利于促进农村劳动力转移，推动城镇化建设。“三权分置”继承了“两权分离”制度安排的精髓，有助于实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流转出土地经营权的农民增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益，也有利于农村劳动力合理流动，促进新型城镇化，实现城乡、工农、区域协调发展。因此，“三权分置”为特色小镇的建设创造了土地要素和相关利益者的分配机制，减少了在土地使用和规模经营等方面受到的约束，使农民主体有条件参与特色小镇建设。