小城镇是联系城乡的纽带，承担着艰巨的社会管理任务，但其管理职能和权限却远比城市地区小。同时，许多小城镇只属于行政中心，对生产过程的管理和地区经济无能为力。尤其是，有的特色小镇连行政中心都不是，这个聚集中心既没有任何行政权力，也没有参与大市场和支配大市场的能力，目前的管理权限和管理能力根本承担不起城乡一体化的重任。

城市和乡村就地域关系来说表现为，城市从乡村演变而来，作为乡村发展的创新前沿，嵌入到乡村网络中，仅仅是地方行政单元的几个节点，并与乡村社会统合于同一个地理单元之内。但是，由于长期的城乡分制，城镇和乡村有着天壤之别，以至于在经济、文化和政治上有诸多对立。而在行政管理上，它们之间又存在着行政级别交叉的现象，如城市行政单元内有县、乡，省、地区，县的行政单元内有不同级别的市和镇。后者是一种自然的行政隶属。但前者意味着用城市行政管理农村（一般是地级市管理县）。这种情况下，城市权力处于主导地位，地级市靠行政手段配置资源的方式，强化了中心城市的极化效应，在城市和乡村之间形成了非对称性的资源配置权力，加剧了城市对乡村利益的争夺与权力冲突，如此逐级向下延伸。(www.daowen.com)

本书认为，应该避免各级政府之间在行政权力上的重叠，简化各级行政级别和下放行政权力，赋予基层更多的自主权。特色小镇尤其应取消隶属于某个城市还是乡村的行政级别。乡村地区不但要脱离地级市的管理，还要针对特色小镇的特殊地区，取消城乡有差别的管理权限，实行与各级城市同等行政权限，在特殊事务上给予特殊权力和专业管理职能，对于领导也可以不设级别，而是通过服务型政府构架，重新组建基于城镇和乡村共同发展的公共一私人部门合作管理机构。这个机构由政府、企业、社会，以及城镇和乡村等成员共同组成，直接对省级行政单元负责。这是因为，我国的城市是按照行政单元来划分和进行管理的，每一个城市行政单元都包括了大量郊区，城市地区在其中仅占一小部分，不是真正意义上由人口和产业聚集形成的“空间城市”。由于行政单元所占据空间面积不等，因此可以分布多个数量不等的聚集区，也可以仅有一个聚集区。这样一来，以行政单元的规模来讨论城市规模意义不大。在特色小镇建设中，可以尝试取消这种城镇与行政级别挂钩的做法，探索一条新型的共同治理道路。