（一）新型城镇化道路探索需要可操作的实践空间

我国城镇化在经历了30 多年的快速发展后，出现了土地城镇化过度，而市民化进程严重滞后，大量农业转移人口难以融入城市社会；“土地城镇化”快于人口城镇化，使城市“摊大饼”式扩张愈演愈烈，建设用地粗放低效；造城（镇）运动轰轰烈烈，有城无“市”、有镇无“业”；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；城市化质量低，“城市病”问题日益突出；自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色；尤其是乡村发展严重滞后，除收入水平低外，乡村明显弱化，乡村在经济、社会和现代文明等各项事业都与城市差距逐渐拉大等等一系列问题。新型城镇化正是通过稳步提升城镇化质量、优化城镇化格局、设计合理发展模式、建设和谐宜人的城市生活、推进城乡一体化和完善体制机制，为解决现存的矛盾和问题提供了思路。我国的城镇化因其时代的特殊性，集中显示了“多梯度型城市化”和“制度型城市化”的特殊性，是以往包括西方城市化在内所不曾有过的，其社会问题与矛盾在某些方面也是前所未有的。因此，我国必须创造出具有民族性的城镇化道路与理论模式。新型城镇化的内容几乎涵盖当前中国社会的方方面面，范围涉及全国的城市和乡村，尤其是目前所要解决的问题主要集中在大城市病方面，而忽视了这些大城市病的根本原因，如中小城市发展迟缓，尤其是最贴近农村的小城镇发展弱化，是人口过度集中在大城市的主要原因。如果不从连接城市与农村的基层小城镇寻找出路，难以对城镇化道路和模式进行具有实践意义的深入探索。

在城镇化探索过程中，理想的城市化道路越来越显示出其局限性，与之相反，“实践转向”则显示出了强大的生命力。城市化是当代中国最大的历史情境，也是各学科研究最集中的现实主题，需要针对整个社会的发展阶段及社会属性来创造适合国家地方性的城镇化理论，这样才能够拥有一个适合国情的、良性发展的城镇化过程。尤其是我国的社会和经济情况与西方社会完全不同，与亚洲其他国家和拉美国家也有很大区别，同时我国又是一个地域、文化多样性和有着巨大差异的国家，因此我国的城镇化道路一定是要经过实践检验的、多元性、多模式、多类型、多层次的城镇化。而从本质上来看，目前我国的城镇化成果主要是“外发型”道路导致的外表繁荣、内容欠缺，丧失本土形态，还缺乏本土化的理论，属于资源高消耗型、多元化的不均衡、结构空洞型的典型的制度型城镇化，这使得要素机制被制度固化等弊端在普遍层面上表现出来，并缺乏一种面向不同价值选择和未来的包容性解决途径。在如此宏大的基本面上实施城镇化的公共政策，目前还缺乏一个在“利益获得”人群与“成本承担”人群之间伦理平衡的有效工具，在大面积推进新型城镇化的目标下，政策难以找到实施的实践环节，缺乏对其后果的持续性关注和的反思性改进。因此，新型城镇化需要在特定空间、特定时点，寻找适合条件的地区，对新型城镇化的制度、道路和政策工具开展探索性实践。

（二）新型城镇化的制度变革契机

大多数学者认为，中国城镇化问题多源于城市偏向的制度与政策。新型城镇化要解决的问题，无论是大城市的城市病还是小城镇的发展不足，都与发展道路有关，而这个发展道路具体表现为强制性的城乡关系。

强制性的城乡关系，如长期形成的工农业产品剪刀差、城乡分制的户籍制度和土地权限，都是我国作为农业社会长期遗留的弊端。这就说明，新型城镇化如果不从制度上进行突破，在城镇发展模式上加以变革，很难从根本上解决目前存在的问题。只有把城镇化提高到制度创新的高度，才能对问题和解决办法认识到位。但城镇化本身就是中国历史和当前所有矛盾的交汇点，是我国社会进程中各部门、各领域复杂关系实践的集中地，也是各种利益关系的交叉点所在；城镇化进程反映了中国社会的全貌，也是自上而下制度的缩影。因此，城镇化进程本身就是一种制度变迁过程。我国的历史反复证明，如果没有合适的条件和时间为这种制度变革提供实践机会，大范围的制度变革需要整个社会的动员，需要付出巨大代价，否则这个过程就会极其漫长。因此，新型城镇化的制度变革需要找到新的突破口。

特色小镇是指在远离城市地区的特定空间，既非行政概念，也非工业园区，而是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游资源和一定社区功能的平台。其发展目的既非简单地以业兴城，也非以城兴业，而是顺应城市郊区化趋势自然形成的集产业、文化、生活、生态等为一体的综合聚集区。它可以选择在大城市的市域范围内，也可以在边远农村地区的居民聚集点，它是跨行政级别的特殊地区。因而，它可以作为大城市产业和人口向外转移的目的地，也可以是在地方资源条件基础上，发展起来的区域聚集中心；既可以借用大城市甚至外部力量，也可以发挥地方自身资源和优势。因此，特色小镇作为一种特殊地区，能够根据城镇化进程的需要，针对不同问题，通过锁定特定矛盾和利益相关者，通过探讨运行模式，发现其中存在的具体障碍，并寻找合适的办法和有效的工具。(www.daowen.com)

（三）多元化的城镇化发展途径契机

我国自然环境多样、地区特点鲜明，同时地区差距巨大、发展进程参差不齐，各地发展条件相差悬殊。无论是优先发展大城市还是重点发展中小城镇，都不能完全适应各地城镇化的需求。同时，大城市作为国家和地区政治、经济、文化中心和交流平台，是先进生产力最集中和活跃的地方，具有规模大、基础好、效益高、聚集效应明显、就业机会多、创新能力强、对地区具有较强的扩散和辐射能力等优势，但有人口拥挤、交通堵塞、环境污染等大城市病。中等城市则在一定规模的基础上，除拥有城市的聚集效应和规模效应外，还有发展潜力大等优势，但如果规划不合理，也会有一定程度的城市病。小城（镇）有靠近乡村、连接城乡和自然环境好等优势，但规模小、聚集效应差，发展能力弱。事实上，由于城镇化道路缺乏针对不同城市问题的有效途径，我国的大城市效率也不高，中小城镇也出现了环境污染、交通拥堵等大城市病，而且自上而下的制度弱化了农村地区的发展和组织管理，农村地区出现的文化缺失、传统丧失、生产力弱化等新问题已经波及小城镇。因此，摒弃行政命令式的人为设定城镇发展目标，遵循市场规律，充分调动各种利益相关者的积极性，发挥不同城镇的优势，因地制宜、因时制宜地探索，既有利于发挥大城市和中小城镇的特长，又能兼顾各地特点的多元化道路是新型城镇化的最优选择。

（四）优化创新政策契机

当前城镇化出现的问题，如城镇化进程与资源环境承载能力不匹配、城市化质量偏低、人口拥挤、交通拥堵和环境污染等“城市病”问题日益突出，以及流动人口的户籍问题、住房问题等，主要原因有：由于城镇空间分布和规模结构不合理，不同级别城镇对人口吸引力呈现出从大城市、中等城市、小城市到小城镇依次递减，造成人口向大城市流动；人口大量流动形成的迁移型城镇化，以及部分人口到城镇后由于户籍等制度所限，变成不稳定的城镇人口，这些人口在大城市和特大城市集中导致了不稳定的城镇化。

一直以来讨论的户籍、住房、流动人口管理等问题都是针对大城市，鲜有针对就地城镇化的地方发展问题的管理办法和措施，因而小城镇缺乏基层城镇化管理工具。另外，由于长期以来外发型发展的城镇化道路导致地方利益流失，基层组织责、权、利极其不对等，基层管理薄弱。因此，基层公共服务体制改革和共同治理体制的形成，是实现转移人口市民化的突破口。