“产业政策”一词在我国官方文献中作为一种成体系的政府政策，最早出现在1986年制定的《中国国民经济和社会发展的第七个五年计划》中。

▶一、中国产业结构政策的发展演进

中国正式制定的第一个产业结构政策是1989年颁布的《关于当前产业结构政策要点的决定》。此后，在经济体制转轨过程的每一个阶段，我国各级政府制定和实施了不同的产业结构政策，并发挥了重要的作用。

1990年代，市场机制逐步建立，中国经济进入了高速增长阶段。为改变中国产业结构不合理及非均衡的状况，实现产业结构优化升级，中央提出了在实现经济增长方式由粗放型向集约型转变过程中，走跨越式产业结构升级道路的战略思路，并出台了一系列产业结构政策，如：1989年旨在确定主要产业的发展方向和目标的《国务院关于当前产业结构政策要点的决定》；1991年制定的《“八五”计划纲要》提出了技术改造的投资重点；1992年党的十四大报告提出把机械电子、汽车制造业和建筑业作为支柱产业，并指出要加快发展第三产业；1992年制定的《中华人民共和国合资企业法》（修订）提出“以市场换技术”的战略；1994年规划了产业结构调整政策的总纲《90年代国家产业结构政策纲要》以及指导具体产业行为和发展的专项产业结构政策的《汽车工业产业结构政策》、《水利产业结构政策》和《国务院关于印发鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》；1995年出台的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》正式把外商投资行为纳入国家产业结构政策规范指导下；1997年为确立国家重点鼓励的产业及用高新技术改造传统产业而出台的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》；1999年出台的《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录》以及《工商领域制止重复建设目录》，均制定了制止重复建设目录、限制和淘汰落后生产能力等一系列政策。

经过改革开放三十多年的发展，中国进入了工业化、城市化加速发展的时期，消费结构升级和城市化建设推动了重化工业的快速增长，重化工业高速增长以消耗大量资源、能源为代价，导致资源短缺和环境污染问题日益严重，制约着国民经济的健康发展。在产业结构中，一些新问题开始凸显。高能耗、高污染、低附加值的产业比重偏高，技术和知识密集的高附加值的产业比重偏低，地区产业结构的趋同化、过度竞争等问题影响着中国产业结构的进一步优化升级。从2000年至今，产业结构政策的主要目标是通过结构调整实现产业结构的优化升级，如：2000年和2005年制定的“十五”规划和“十一五”规划，提出农业、工业、部分服务业的结构调整以及改革方向、重点和主要政策措施的重点专项规划；2004年出台的《政府核准的投资项目目录》对投资方向进行了引导；《外商投资产业指导目录》适当扩大外商投资的范围，减少限制外商投资的领域；2005年出台的《产业结构调整指导目录》和《关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定》都是系统性、纲领性和综合性的产业结构调整指导文件；2007年出台的《关于进一步加强国家产业结构政策导向，促进新兴工业化发展的指导目录》、《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》、《国务院关于加快发展服务业的若干意见》和《外商投资产业指导目录（2007修改）》等，都对产业结构的优化升级做出了规定。

▶二、中国产业组织政策的发展现状

当前，中国还没有一部反垄断法，有的是《反不正当竞争法》以及《价格法》和其他法律、政策涉及竞争行为的相关规定，产业竞争政策主要由政府机构（工商行政管理部门）来实施。这种政策体系和政策运作方式与当前国内、国际反垄断形势的要求存在相当大的差距：首先，现有的政策体系缺少对垄断的明确界定，尤其是从市场结构方面进行界定；其次，不正当竞争行为并不等同于垄断行为，仅从竞争行为角度来制定政策，政策体系本身就不完备；再次，以行政运作方式而不是以司法方式来实施竞争政策，政策的公正性和政策的执行力度便不能从根本上得到保证。国内和国际环境要求中国制定一部系统、专门的反垄断方面的法律。

再者，中小企业被称为国民经济的稳定器，在保持经济活力和解决就业等方面发挥着重要作用。《中华人民共和国中小企业促进法》已于2002年6月29日由九届人大常委会通过，并于2003年1月1日开始实施。其宗旨是“国家对中小企业实行积极扶持、加强引导、完善服务、依法规范、保障权益，为中小企业创立和发展创造有利的环境”，但是“这部法律本身并不提供任何具体的促进办法，因此它没有作为主张权利基础的功能。它要求受影响的（地方）机关、银行和机构根据该法涉及一项更为优惠的待遇，并创造专门的项目改善其对中小企业的行为”。具体而言，在开业登记、融资、资金援助、税收优惠、完善中小企业社会化服务体系等各个方面，都需要地方政府和相关部门去构建与完善具体的政策体系和政策实施机制。

▶三、中国产业布局政策的发展演进

总体而言，改革开放前，我国实行的是高度统一的计划经济管理体制，全国的产业布局都纳入中央政府统一的计划管理之中，实行平衡发展的区域政策；改革开放以后，为了迅速发展经济和形成对外开放格局，国家相应调整了产业布局政策。

由于我国在不同的发展阶段，实行了不同的产业布局政策，如国民经济恢复时期，国家首先集中力量对辽宁、上海等老工业基地进行恢复改造，同时把一些轻工业转移到东北、华北、西北和华东的一些地区，使之接近原料地和消费区；“一五”时期，国家重点建设了东北工业基地、华中工业基地、华北工业基地等；“二五”时期，国家重点在西南、西北、三门峡周围地区建设以钢铁、有色金属和大型水电站为中心的新工业基地，以及新疆的石油、有色金属工业等；“三五”时期，工业大规模向内地推进，以西南为重点，大规模开展“三线”建设，新建以攀钢为中心的新工业基地和其他一批新基地；“四五”时期，以豫西、鄂西、湘西为重点，继续进行“三线”建设；“五五”时期，国家产业布局重点东移；“六五”时期，产业布局以效率为导向，国家先后在广东、福建两省开辟深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区，成立上海经济区，给予海南行政区较多自主权，开放14个沿海港口城市等；“七五”时期，国家建设重心循序西移，把能源、原材料建设的重点放在中部地带，并进一步做好开发西部地带的准备；“八五”时期，我国在实施沿海发展战略布局重点上，由“七五”时期的广东、福建等华南地区开始向“八五”时期的上海、长江三角洲地区转移；“九五”时期，国家产业布局政策将着手加快沿海地区发展的效率导向型向加快中西部发展的公平导向型转移；“十五”时期，公平导向型进一步得到加强，继西部大开发后，振兴东北老工业基地、中部崛起方略相继出台；“十一五”时期，产业布局政策主要有五大块：鼓励东部地区率先发展、推动西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进东部地区崛起、加快海峡西岸经济区建设；“十二五”时期，国家针对不同地区的不同特点，出台了不同的产业布局政策：东部地区要转变增长方式，发展创新型产业；中部地区要改造传统产业，发展先进制造业；东北地区要实现老工业基地深入整合；西部地区要优化发展资源特色产业。

▶四、中国产业政策评估(www.daowen.com)

产业政策的评估是指在全面掌握信息的前提下，依据特定的标准，通过一定的程序和步骤，对某项产业政策实施的影响与效果进行度量、分析和评价，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向做出基本判断。产业政策效果评估体系包括评估主体、评估对象、评估方法和评估结论。一般原则是：需要具备中立立场的评估主体、科学的评估工具、完备的信息收集渠道和可靠的评估结论。

当前，我国尚无类似日本“审议会”的政策调查与评估机构，充当产业政策评估主体的主要是政府主管部门的研究机构和政府授权的专题调研班子，县以上的各级人大、政协、党委和政府所设的政策研究机构也承担着各项社会经济政策法规的调查研究和立案工作。我国虽然也成立了全国性的企业联合会，但总体上讲，产业界对产业政策决策的参与程度依然较低。我们可以在各产业发展的相关法律制定中，根据产业的具体情况，明确产业政策的审议与评估主体，规定其权利与义务，明确其法律责任。然而，产业政策评估十分复杂，评估过程中困难很多。如：政策信息系统不完备，获取数据困难；定性评估发生结论性分歧，表现为不同利益主体对同一产业的效果褒贬不一；定量评估可能遇到许多客观效果无法合理量化，或无法准确测量的难题。政策行动与环境改变之因果关系不易确定等。我国应尽早建立一套科学的产业政策评估机制和体系。

复习思考题

1.制定产业政策的影响因素有哪些？

2.简述我国产业结构政策的目标和内容。

3.产业调整政策的目标是什么？

4.什么是产业成长政策？

5.简述产业组织政策的目标和内容。

6.为什么要对自然垄断产业进行管制？

7.我国产业布局政策有何变化？

8.反垄断法主要有哪些内容？