产业政策涉及产业活动的各个方面，存在各种不同的类型。产业政策是由多种多样的有关产业的政策构成的一个体系。产业政策体系主要由产业结构政策、产业组织政策和产业发展政策构成，这三大类产业政策又分别包括多种不同的具体政策，如图8.1所示。

▶一、产业结构政策

（一）产业结构政策的内涵和目标

产业结构政策，是政府根据一定时期社会经济结构的内在联系而揭示的产业结构发展及过程，并按照产业结构演变规律，规定各产业在国民经济中的地位和作用，确定产业结构协调发展的比例关系，以及保证这种结构变化应采取的政策措施。

图8.1 产业政策体系结构图

资料来源：简新华、李雪：《新编产业经济学》，高等教育出版社，2009年，第270页。

产业结构政策的基本目标是实现产业结构的优化升级。与其他产业政策不一样，它的主要任务是按照产业结构变化的规律，调整不合理的产业结构，纠正失衡的比例关系，弥补短线产业，缩短长线产业，克服瓶颈制约，正确选择主导产业，扶植弱小产业，改造传统产业，淘汰落后产业，发展高新产业，提高产业发展的层次和技术水平，实现产业结构的合理化与高级化。产业结构政策的最终目标是推动经济增长，也就是说，经济增长是产业结构政策的高层次目标，是上述两个基本目标的升级。

（二）产业结构政策的内容

产业结构政策的根本问题是要研究资源在产业间的配置和再配置，需要解决的主要问题是：在发展一国经济时，具体应着重发展什么主导产业？培育什么新兴产业？限制发展乃至压缩淘汰什么产业？基于此，其主要内容包括：主导产业的选择与保护政策、支柱产业的支持政策、幼稚产业的保护政策和衰退产业的调整政策。

1.主导产业的选择与保护政策。主导产业，是指在经济发展过程中，或在工业化的不同阶段上出现的一些影响全局的在国民经济中居于主导地位的产业部门，具有较强的前后关联性，其发展能够波及国民经济的其他产业部门，从而带动整个经济的高速增长。应正确选择主导产业，并采取种种优惠政策。

在一个国家工业化演进过程中，带动国民经济增长的主导产业是交替变化的。在各国工业化的不同时期，其主导产业是不同的。主导产业的主要选择标准有：赫希曼基准、罗斯托基准、筱原基准（包括收入弹性基准、生产率上升基准）和就业弹性基准等，通过这些主导产业的选择理论和方法确定一国主导产业，来带动或推动整个国民经济各产业部门的发展。同时国家应对主导产业实施各种优惠政策，如：国家投资的重点倾斜，财政方面贴息、减免税、特别折旧等；在贸易保护措施方面，采取出口补贴、外汇控制等；在金融政策措施方面，采取低息贷款、政府保证金、特别产业开发基金等；在经济法规措施方面，采取如特殊产业的振兴与保护法规等。

2.支柱产业的支持政策。支柱产业是指在国民经济体系中占有重要的战略地位，其产业规模在国民经济中占有较大份额，并起着支撑作用的产业或产业群。从时间发展过程来看，一国经济发展就是支柱产业不断更替的过程。因而，政策制定者应根据产业结构演进的一般规律和产业结构优化的目标，结合国家或者地区经济的实际情况，采用经济或者非经济的一系列政策，对于在一国经济中贡献比较大、符合该国或地区经济发展规划的产业予以一定的支持。可以采取以下措施：制定并颁布发展支柱产业的战略和法规、鼓励国内支柱产业引进先进的高新技术、在税收方面给予种种优惠以及政府鼓励商业银行低息贷款给需要支持的支柱产业等。

3.幼稚产业的保护政策。幼稚产业是指工业后发国家新建起来的，相对于工业先行国家成熟的同行产业而言，处于“幼小稚嫩”阶段、还未形成竞争所必需的市场关系的产业。从长期看，具有收入弹性大、技术进步快、劳动生产率提高快、发展潜力大等特点，有可能成为未来的主导或支柱产业，但目前却比较弱小、发展不成熟、缺乏比较优势，需要政府采取措施鼓励、刺激和保护其发展。正如施蒂格勒在其《产业组织和政府管制》一书中所说：“年轻的产业对现存经济系统来说，是‘陌生人’。它们需要新种类或新品质的原材料，所以只能自己制造；它们必须自己解决其产品使用中的技术而不能等待潜在使用者来解决之；它们必须劝诱顾客放弃其他方面，而不可能找到专业化的商业机制来承担这一任务；它们必须自行设计、制造专业设备；自己培训技术工人。”幼稚产业发展面临诸多困难，依靠其自身难以较好地解决，需要政府的支持和保护，如关税保护、进口限额、进口许可证、外汇管制等。

4.衰退产业的调整政策。衰退产业是指由于技术进步或需求发生变化等因素致使市场需求减少，生产能力过剩且无增长潜力的产业，衰退产业的出现与产业的不断升级有直接关系。产业结构政策不仅要保护和扶植主导产业的发展，而且要对衰退产业实行调整和援助政策，其目的在于帮助和促进衰退产业有顺序地收缩，使衰退产业的资源顺利地流向其他产业，实现资源的优化配置。其主要调整措施包括：

（1）政府协助衰退产业选择适宜的转产方向，促进转产；

（2）对衰退产业提供技术和经营支持；

（3）加速设备折旧；

（4）政府对衰退产业实施一定的保护，为其生产调整、资本和劳动力转移创造时机；

（5）政府建立和完善社会化援助体系，帮助衰退产业职工转岗再就业，以减少衰退产业调整所引起的社会经济震荡；

（6）在某些因为经济体制不健全造成衰退产业调整困难的国家，政府可以进行适当的经济体制改革，完善市场机制。

（三）产业结构政策的作用

现代经济增长加快了产业结构变动的频率，产业结构政策能自觉调整迅速变动的产业结构，加快资源配置的优化过程，及时纠正市场失灵，弥补市场缺陷。同时，还能实现产业间的相互协调和配合，在衰退产业、主导产业、支柱产业和幼稚产业之间形成合理的推进序列，促进产业结构朝预期方向发展。

1.协调产业发展。产业结构政策依据不同产业的地位、作用、现状和发展趋势，分清轻重缓急和主次，对新兴的具有高增长率的未来主导产业进行培育，对薄弱的基础产业进行弥补，对生产不足的产业进行鼓励，对弱小产业进行扶植，对生产过剩的产业进行限制，对衰退产业进行调整。通过这些政策措施，来促使不同层次的产业保持协调发展。

2.促进产业结构转换。所谓的产业结构的转换是指产业结构按合乎其规律的发展方向，从较低级结构向较高级结构转变。政府可以通过强有力的产业结构政策，采用调整、诱导、保护、扶植、改造、限制、淘汰等措施，加速产业结构的换代。产业结构政策不仅能够使产业结构换代，而且可以使产业结构升级，其通过各种诱导的影响措施，提高产业的技术集约化程度，推进产业结构的高级化。

3.推动产业技术水平提高。政府所采取的产业结构政策能促进传统产业的改造和高新技术产业的发展。其不仅能够提高产业的技术集约化程度，促使以劳动密集型产业为主的产业结构向以技术密集型产业为主的产业结构转变，实现产业结构的优化升级，同时还可以推动产业技术的进步、高新技术的普及和运用，提高各种产业的技术水平。

▶二、产业组织政策

（一）产业组织政策的内涵和目标

产业组织政策是指为了获得理想的市场绩效，由政府制定的干预和调整产业的市场结构和市场行为，调节企业间关系的公共政策。内在含义是产业组织政策既要促进企业间的相互分工与协作，促进企业联合，使企业获得规模经济的利益，又要保护企业的竞争活力，防止企业因过度追求规模经济而形成垄断。

产业组织政策的总目标是试图通过规范企业的市场行为和控制市场结构，促进产业组织的有效竞争，以此获得良好的市场绩效。贝恩在其《产业组织论》一书中提出，产业组织政策的具体目标主要包括：

（1）企业应达到并有效地利用规模经济，市场的供给主要应由达到经济规模的企业承担，企业应有较高的开工率。

（2）不应存在某些产业或企业长期获得超额利润或长期亏损的情况，从较长的时间来看，各产业的资本利润率应是比较均等的。

（3）较快的技术进步，主要指技术和产品开发、革新活动有效且比较充分。

（4）不存在过多的销售费用。

（5）产品的质量和服务水平较高，并具有多样性，以适应提高大众福利和消费水平的要求。

（6）能够有效地利用自然资源。

上述六项具体目标是其总目标在各个时期、各项具体政策内容上的具体化和细分化。同时，也是各类产业组织政策制定和实施的出发点和归宿点。

（二）产业组织政策的内容(www.daowen.com)

由于各国在不同时期的经济发展水平和具体产业特点不同，不同国家或一个国家在不同时期所采取的产业组织政策的侧重点也是不同的。但总体来讲，根据政策手段的不同，产业组织政策可以分为产业组织合理化政策（或称为市场结构控制政策）和产业竞争政策（或称为市场行为控制政策）两大类，如图8.2所示。

图8.2 产业组织政策体系

资料来源：丁敬平：《产业组织与政府政策》，经济管理出版社，1991年。

1.产业组织合理化政策。产业组织合理化政策是旨在促进规模经济形成、改善产业组织结构、建立大批量生产方式和增加产业利润、实现产业振兴的产业政策。其主要包括：规制政策、规模经济政策和企业兼并重组政策。

规制政策是指政府通过立法或政策对构成特定社会的个人或经济主体的活动进行限制的行为，这里主要是指经济性规制，即在自然垄断和不完全竞争以及信息不对称的领域，为防止发生资源配置的低效率和确保使用者的公平使用，政府和社会公共机构用法律权限通过许可和认可等手段，以对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财会等有关行为加以规范和制约。

规模经济政策和企业兼并重组政策是指政府通过引导和支持产业中的骨干企业改组、联合和协作，扩大生产规模，加强专业化协作程度，从而增强这些产业的国际竞争力。中国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中就包含了产业合理化政策，即既要按照专业化分工协作和规模经济原则，依靠优胜劣汰的市场机制和宏观调控，形成产业内适度集中，企业间充分竞争，大企业为主导、大中小企业协调发展的格局。通过上市、兼并、联合、重组等形式，形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团，提高产业集中度和产品开发能力。

2.产业竞争政策。产业竞争政策是从市场行为角度出发所采取的控制各种妨碍竞争和不公正交易行为发生的政策。主要包括：反垄断和反不正当竞争政策、中小企业政策。

反垄断及反不正当竞争政策是政府对垄断性的市场结构、市场行为和市场绩效的一种法律制约和政策限制。它是产业组织政策的重点，具体表现为制定和实施反垄断法或反托拉斯法及反不正当竞争的规定。纵观各国的反垄断法，虽然各国对非法垄断的确认、惩治办法和执行体制不尽相同，但其基本内容框架具有高度一致性，可以概括为以下几个方面：

（1）禁止私人垄断和卡特尔协议。所谓私人垄断是指个人、公司或财团通过兼并、收购或低价倾销等手段，把其他竞争对手从市场上排挤出去，从而确定自己在市场中的垄断地位并以此支配市场。卡特尔协议是指多个企业以垄断市场、获取高额利润为共同目的，在一定时期内就划分市场、规定产量、确定价格等而达成的正式或非正式协议。对于上述情况，各国反垄断法都是坚决禁止的。

（2）禁止市场过度集中。市场适度集中有利于发挥规模经济的作用，但过度集中又容易滋生垄断，从而限制竞争。企业兼并是实现市场集中的主要途径。但企业兼并的动机非常复杂，总的来说，包括为实现规模经济和范围经济、提高企业的竞争力和经营效率为目的的善意兼并和为消灭竞争对手、获取和滥用市场支配势力、获取高额垄断利润为目的的恶意兼并。因此，反垄断法应根据具体情况个案审理，控制企业的兼并行为。

（3）禁止滥用市场支配势力。所谓市场支配势力，是指在某一产业内处于垄断或寡头垄断地位的企业，拥有影响和控制市场的力量。一旦企业处于支配市场的地位，就极有可能凭借自身的经济实力对其他企业施加影响，迫使他们按自己的意愿行事，从而妨碍公平竞争。反垄断法明令禁止处于垄断地位的企业滥用市场支配势力。具体来说有：禁止差别待遇、禁止强制协同、禁止附加条件交易、禁止非正当定价、禁止强制交易等。如美国的《克莱顿法》明令禁止价格歧视、交易、搭配销售、维持转售价格、限定销售区域和公司董事交叉任职等。

中小企业政策是指政府根据中小企业的实际情况和本国有关产业发展的特点，为保持产业组织内部的竞争活力而对各产业之中的中小企业采取的扶持政策。主要包括：以全部中小企业为对象的，为改善中小企业在劳动力、资本、技术、信息等方面的不利条件，促进中小企业发展为目的的一般政策（如劳动政策、金融政策、交易公开化政策和诊断、指导政策等）；以特定产业为对象或以特定中小企业群为对象的特定政策；通过价格、支付贷款、订货计划限制来防止大企业利用其有利地位，采取不正当手段与中小企业进行交易的转包制政策。其措施包括金融、财政补贴、信息提供和产品采购等许多方面。

▶三、产业发展政策

（一）产业发展政策的概念和特点

产业发展政策是指一国政府为特定产业的结构调整和升级，全面提高产业国际竞争力，以技术创新、组织结构合理化优化空间布局等为手段，满足消费者需求，促进产业持续健康发展，所制定或采取的各种政策的总和。由此可见，产业发展只是产业政策的一部分，它并不直接涉及有关产业组织、产业结构等方面的内容，而侧重较宏观的产业长期发展。

1.目标具有综合性。产业发展政策是以一定时期的产业发展目标为出发点，而产业发展的目标具有多维性，既有如经济增长、充分就业、物价稳定、目标收入平衡等经济性目标，又有如社会安定、国家安全、民族团结、国民素质提高等社会性目标。产业发展政策目标必须权衡上述两方面目标再做决定。因此，广义的产业发展政策也包含着产业结构和产业组织政策的内容。

2.内容具有多样性。产业结构政策主要涉及产业结构的优化升级，产业组织政策主要涉及产业组织的合理化，产业发展政策则涉及诸如技术、布局、外贸、金融、发展战略和方式等多方面的内容。

3.产业发展政策具有长期性和前瞻性。产业发展政策是一项中长期的经济政策，力图在较长时期内通过政策的调整对产业结构、组织和绩效产生影响。如日本和韩国的产业发展经过了至少五个时期的长期计划才产生显著效果。因此，产业发展政策的制定应着眼于将来几十年的产业发展趋势和长远利益，不能局限于眼前的商业利益。只要产业发展政策实施的将来收益的贴现值大于实施成本，此项政策就是成功的。

（二）产业发展政策的主要内容

产业发展政策内容具有多样性，常见的有：产业技术政策、产业布局政策、产业外贸政策、产业金融政策和产业可持续发展政策等，本书主要阐述产业技术政策和产业布局政策。

1.产业技术政策。产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，是政府对产业的技术进步、技术结构选择和技术开发进行的预测、决策、规划、协调、推动、监督和服务等方面的综合体现。政府制定产业技术政策的必要性主要体现在以下四个方面：

（1）促进技术进步是政府本身的职能要求。由于技术、知识具有公共产品的属性，政府是公共产品的主要提供者，因此，政府有责任积极参与经济发展过程中的技术进步活动，保证和促进这种公共产品的供给。

（2）单纯依靠市场机制分配资源难以满足技术发展的需要。包括以下几个原因：①技术开发的成本与技术进步的收益之间存在非对称性，个人技术成本高，但个人收益往往低于社会收益，影响私人技术开发投资的积极性。②技术开发存在着较大的商业风险和技术风险，这种风险一般难以通过加价等方式转移，使得一些生产者宁愿等待别人的开发成果而不愿意自己开发。③技术开发过程一般不可分割，需要一定的投入规模，中小企业难以承担。综上所述，政府有必要为满足技术发展的要求而干预资源分配，进行必要的投入。

（3）基础科学技术的研究需要国家的投入和组织。因为基础科学技术的研究和开发是技术进步不可或缺的前提，而基础科学技术研究和开发投资多、周期长、见效慢，很难成为直接获取收益的经济活动，私人企业往往不愿从事基础研究，这就需要国家出面组织，投入资金。

（4）迅速增强本国的技术力量需要政府干预。鼓励技术创新、支持技术研究和开发，保护本国的技术，是取得和维护本国技术处于领先地位的重要途径；引进、消化、吸收、改造国外先进技术，是低成本采用先进技术、加快本国技术进步的捷径。这些都需要政府制定正确的技术政策，采取相应的措施。

在具体实践中，产业技术政策主要包括技术引进、研究和开发援助、技术结构政策等三个主要方面。

（1）技术引进政策。技术引进的全过程包括引进、消化、改进、扩散，技术引进政策必须鼓励适当引进，强调消化吸收，提倡改造创新。后起国家通过贸易或技术经济合作的途径，可以从其他国家获得先进的技术，从而促进本国某些产业的技术升级或换代。目前世界上通行的技术引进的手段或载体包括：许可证贸易、合作研究、技术咨询、合资经营等。日本政府在1980年代以前的成功经验是：一要根据本国的实际需要，有选择地进行技术引进；二是要重视对引进技术的深入研究，并加以推广、改进和革新，即所谓“模仿、发展、综合”之路。技术引进也是我国电子消费品、汽车制造业、港口运输业能够在近十余年的时间内，实现产品技术换代、生产规模快速提升的主要手段。

（2）研究和开发援助政策。就目前而言，后起国家产业和产品普遍存在技术含量落后的状况，主要体现在工艺、设备、流程等表面层次，实则，主要原因在于技术研究和开发能力的不足。由于技术研发活动具有公共产品的性质，且其投资金额巨大，风险极高，纯粹依靠市场机制会产生私人投资不足的问题，需要政府给予融资、税收或其他政策的支持。如政府可以直接提供资金，支持特定研究项目的进行，其成果则归政府所有；或对研发企业的融资予以倾斜等。

（3）技术结构政策。实施技术结构政策，是为了安排好各种技术类型和技术层次之间的相互关系和数量比例，实现即时结构的合理化。产业技术从不同的角度可以划分出不同的层次与类型。从产业技术的发展水平来看，可划分为“尖端技术”、“先进技术”、“中等技术”、“初级技术”。从产业技术对要素吸收的状况来看，可划分为劳动密集型技术、资本密集型技术和知识密集型技术。从产业技术的主要功能和作用来看，可划分为提高劳动生产率、促进经济增长的技术；节约原材料和能源消耗的技术；合成新的优质材料的技术；提高产品质量的技术；利用废弃物质和防治污染的技术等。合理的技术结构政策，必须综合考虑一定时期本国的具体国情、资源状况和技术发展规律等各方面因素。一般来说，根据劳动者的状况和技术发展水平，考虑是以先进技术为主，还是以中等技术为主；根据资源和环境状况确立是以提高劳动生产率的技术为主，还是以节约原材料、能源和防治污染的技术为主；根据生产要素的丰度，决定是以劳动密集型技术为主，还是资本密集型技术、知识密集型技术为主。

2.产业布局政策。产业布局政策一般指政府机构根据产业的经济技术特性、国情国力状况和各类地区的综合条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的意图及其相关措施。从本质上讲，产业布局合理化的过程也就是建立合理的地区分工关系的过程，两者分别从纵向和横向角度考察同一事物（产业空间分布）的两个具体方面。产业布局政策具有地域性、层次性、综合性等特点。产业布局政策既是产业政策体系中不可或缺的重要内容，同时又是区域政策体系中非常重要的组成部分，而且后者更加侧重于建立和完善地区之间的产业分工关系。

从不同的发展角度看，产业布局政策的目标不同：从经济发展角度看，其目标是实现经济增长和布局平衡；从社会发展角度看，其目标是实现民族团结，充分就业；从生态角度看，产业布局政策必须合理安排地区分工，适度分散产业布局，恰当调整地区产业结构，防治污染，维持生态平衡；从国家安全角度出发，产业布局政策应在综合考虑经济、社会、生态目标基础上，正确估计国际形势，制定和调整相关的产业布局政策。这些目标之间既存在矛盾，又是统一的，协调好这几方面的关系，是成功实施产业布局政策的关键环节。

产业布局政策的主要任务是地区发展重点的选择和产业集中发展战略的制定，主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策。

（1）区域产业扶持政策。在区域经济发展的各个阶段，一个地区总是存在着一个或者若干个具有比较优势的产业部门。对区域拥有相对优势的产业实施产业扶持政策，促进区域重点产业的倾斜发展，能充分发挥各地区的比较优势，加速地区经济增长，增强地区经济实力。区域产业扶持政策主要包括创造良好的投资和发展环境、直接投资、给予各种优惠等措施。

（2）区域产业调整政策。区域经济发展到一定阶段，会出现产业结构不合理问题，这时就需要实施产业调整政策。如对衰退产业进行区域转移和行业转移、对污染环境的产业予以限制、对资源消耗过多的产业实行改造、压缩长线产业、发展短线产业等，以优化区域资源配置，推动地区产业结构合理化。

（3）区域产业保护政策。在区域经济发展过程中，有些产业在发展初始阶段缺乏应有的竞争力，但从长远来看，具有发展前途，若不保护其发展，将不利于地区经济的持续发展，可能使地区经济运行缺乏稳定性，从而削弱地区经济对经济波动或其他不利影响的抗干扰能力。区域产业保护政策的一般做法是采取设置壁垒、排除竞争的措施，保护本地区的幼小产业。但保护政策必须适度，否则会形成地方保护主义，保护落后，引起地区产业结构趋同化，不利于整个国民经济的协调高效发展。