▶一、制定产业政策的主体

关于产业政策的制定主体，大多数学者认为，其在于政府，其中，苏东水明确指出制定产业政策的主体是中央政府或者地方政府。我国于1989年颁布的《国务院关于当前产业政策要点的决定》指出“产业政策的制定权在国务院”，“各部门和各省、自治区、直辖市及计划单列省辖市人民政府，应根据国家产业政策，结合本部门、本地区的特点，拟定实施办法，并报国务院备案”。实践中，与经济事务相关的政府各职能部门，甚至跨国区域合作组织（如欧盟）都可以是产业政策的制定主体。

▶二、制定产业政策的作用对象

顾名思义，制定产业政策的作用对象是产业或者产业活动。但是对于具体针对哪些产业还存在着分歧。小宫隆太郎等在《日本的产业政策》中指出，产业政策所针对的产业主要是指制造业，其中包括大部分能源产业，但是农业、建筑业、服务业和交通部门并不包括在内。然而，目前人们普遍认为的是，作为产业政策的作用对象的“产业”应当包括全部第一、第二产业和绝大部分第三产业。其原因主要有两个：

1.从产业的内涵来看，产业本来就包含了三次产业分类法中的第一、第二及第三产业。因而，如果只认为促进第二产业发展的政策属于产业政策，而把农业发展政策和第三产业发展政策排除在产业政策之外，在逻辑上是说不通的。

2.从历史的和实践的角度上看，西方发达国家在工业化过程开始之前大多采取了积极的农业发展政策，为启动工业化提供了重要资金和人力条件；直到现在，农业补贴政策依然普遍存在于西方国家。

目前，我国产业结构状况是“二、三、一”型结构，农业基础薄弱，第三产业发展滞后。出于产业发展的需要，我国产业政策中的“产业”也应该囊括第一产业和大部分第三产业。综上所述，三次产业分类中，除了“公共管理和社会组织、国际组织”等不应当包括在产业政策的“产业”范畴之内外，其余部分都应该成为产业政策的作用对象。

▶三、制定产业政策的基本原则

产业政策的制定是为了弥补市场失灵，实现一定的经济目标。要使其在经济发展和经济运作中发挥有效的作用，政策制定者必须根据本国的基本国情，对政策的制定进行科学分析与研究。在制定过程中主要遵守以下三个原则：

（一）针对性

产业政策的制定必须结合本国的基本国情，针对当时的环境和条件，具体问题具体分析。主要体现在以下三个方面：

（1）必须弄清楚该产业政策所针对的相关方面（如产业结构方面、产业组织方面或者产业布局方面等）的历史发展、现状和面临的问题。

（2）应该充分论证产业政策的目标，包括总体目标和分阶段分层次目标，并协调好它们之间的关系。

（3）对产业政策实施后能否达到政策制定的目标进行预测，并对其可能取得的效果进行评估。

（二）连续性

经济发展是一个连续性过程，这就要求产业政策的制定也应遵循连续性原则。

（1）政策本身及其所能达到的效果有长期与短期、总体与具体之分。其所制定的短期政策的目标应服从长期的政策目标，同时，各个时段所制定的政策也应当保持协调；另外，具体政策的功能也应与总体政策保持一致。

（2）为了防止因决策机构或具体的政策制定者的变化而发生随意性变化，政策操作也应保持一定的稳定性和连续性。

（三）导向性

产业政策的制定不应总是起事后的调节作用，应发挥其主动性和预见性，在市场经济运行过程中主动制定相关的产业政策，引导其发展。同时，产业变动具有一定的周期性规律，应充分发挥产业政策的导向功能：在顺应产业成长周期的前提下，进行必要的调节，以实现经济持续稳定发展。另外，产业政策的制定应对经济发展的趋势有一定的预测作用。

▶四、影响产业政策制定的主要因素

（一）不同利益集团的利益要求不同

1.各个国家制定产业政策的背景不同，其利益要求也不同。对发展中国家来说，国民经济发展不平衡往往使其产业政策带有国家指令性规划的性质，担负保证国民经济“按比例协调发展”的任务，而对发达国家而言，产业政策的制定主要针对公共物品、外部性、公平竞争、对外贸易、科技开发等问题。(www.daowen.com)

2.政府包括中央各部门和各层次的地方政府，在产业政策制定过程中，各部门、各地区都会竞相提出各种理由，以使中央制定产业政策时倾向于它们。

3.产业政策的制定者在考虑“全局利益”的同时，也有其自身的利益取向。另外，决策者的偏好、认识水平和决策习惯等都会对产业政策的制定产生一定的影响。

（二）信息的完全程度

产业政策的制定需要及时、充分地把握决策信息，决策信息的完全程度对产业政策的制定有很大的影响。

1.从国际情况来看，各个国家经济发展的起点、阶段、条件、环境不同，社会制度和经济体制也有很大的差异，其他国家运用产业政策的经验、方法应与本国实际相结合，选择合适的产业政策，但在实际中，由于政策环境的差别，各国产业政策理论都不可避免地在传递过程中出现信息扭曲问题，导致对产业政策的合理性判断出现问题。

2.从国内情况来看，政府与企业之间、政府各部门间以及各级政府之间存在不同的利益取向。

3.信息传递过程中存在的不完全、不充分、不对称、扭曲等问题，导致政策决策层难以掌握正确决策所需要的有关信息。

（三）成本—收益的比较

产业政策的制定需要付出较大的成本，同时在不同的程度上也能获得一定的收益。只有当收益大于成本，或依靠制定产业政策所花费的成本小于依靠市场机制调节所付出的成本时，产业政策的制定才能行得通；反之，如果政府推行产业政策（即使其很合理）的成本很高，则还不如依靠市场机制解决。所以，成本—收益的比较分析也是制定产业政策的影响因素。

（四）技术的局限

众所周知，产业政策的制定可能由于多方面的原因出现失误，尤其是技术层面的局限。

1.如果没有采取科学的方法和程序研究问题，政府可能会对问题判断失误，不能准确预测未来，从而制定不合理的产业政策。

2.即使政府采取了科学的方法和程序，但由于产业发展前景存在大量不确定性因素，预测也会变得困难，仍有可能出现“预测失误”。

3.由于各个学者的研究背景和方向不同，学术界的看法有可能出现重大分歧，在此情况下，政策决策者难以鉴别和选择正确的意见。

4.不同利益集团的舆论倾向也可能左右政策的制定。

▶五、制定产业政策的目标

政府或相关部门总是为实现一定的经济目标而制定产业政策。根据其实施的时间长短可以分为初级目标、中级目标和高级目标。

1.初级目标在于促进或抑制特定产业的发展，也是产业政策的短期目标。如增强对新兴产业的技术和资金投入；保证科研和产业技术领先；选择和嵌入主导产业；组织衰退产业的生产力转移。

2.中级目标在于促进产业内部和产业间关系的优化。如在信息化、网络化的基础上推动企业之间的战略联盟和企业内部组织的扁平化，提高产业的组织效能；促进技术开发和应用推广，提高产业效率。

3.高级目标在于产业全局性和长期性发展，协调经济发展和环境保护的关系，增强综合国力，其也是产业政策的长期目标、最终目标。如扩大知识资本的比重，确保经济的持续增长；在经济全球化的过程中审时度势、趋利避害、确保国家经济安全；扩大科技、经济和贸易领域中的国际交流与合作，更好地利用国际市场和国际资源等。

产业政策的三个目标层层递进，前者是后者的基础，后者是前者发展的结果。国家应根据本国所处的经济发展阶段，合理制定相应的目标。如一个国家或地区在工业化水平处于初级阶段时，往往首先重视初级目标的实现，并制定相应的产业政策，但“一个国家的产业政策不会停留在实现初级和中级目标上，实现产业布局性长期性发展进而增强综合国力这一高级目标才是根本意图。”