▶一、产业政策的概念

“产业政策”一词尽管在1970年代以来就在世界各国被广泛使用，但由于不同的学者具有不同的研究角度和学术背景，迄今为止，关于“产业政策”的定义，经济理论界仍未达成共识，本书从综合的角度，将产业政策定义为：政府为了实现一定的经济和社会目标，对产业经济活动（包括产业类型、产业组织、产业结构、产业布局、产业关联、产业发展等各方面的状况和变化）进行干预而制定的各种政策的总和。

▶二、产业政策的由来

虽然“产业政策”一词是日本在1970年才被正式提出，但据一些学者研究，产业政策的雏形在很早以前就出现了。例如，在我国春秋时期，越王勾践的休养生息政策，古埃及的统一管理全国水利系统和开凿新渠、扩大耕地面积的政策以及古巴比伦的严格保护私有财产的汉谟拉比法典等。

现代意义上的产业政策则在不同的国家不同的时期具有不同的内容，各自的侧重点也各不相同。17世纪英国重商主义者力主国家对经济的全面干预，提倡借用国家政权的强制力实行各种保护主义的经济措施。1791年，美国开国元勋亚历山大·汉密尔顿在向国会提交的《关于制造业的报告》中主张国家采取各种措施，消除制造业发展面临的各种障碍，以保护并促进本国的制造业的发展。1841年，德国经济学家李斯特就德国当时经济落后的实际情况，提出并反复论证了利用产业政策改变德国落后状况的必要性。早在日本明治维新期间，为了加快工业化步伐，明治政府颁布的长达30卷的《兴业意见书》，首次系统提出了扶植各产业发展的政策措施。在1970年，日本通产省（日本政府机构中最大的产业主管部门，其中聚集了一大批专业人才，专门研究如何制定加快产业发展的政策，解决产业发展中不断遇到的问题）的代表在经济合作与发展组织（OECD）大会上正式提出“产业政策”一词。

第二次世界大战后，曾遭受严重破坏的西欧各国和日本面临着如何加快重建和复兴的艰巨任务。法国政府从1947年开始实行指导性计划，为了实现计划，政府采取了一系列政策，帮助其重建经济。西欧6国在1957年建立欧共体时，签署的《罗马条约》中就包括了产业政策的一些内容，如国家援助居支配地位的企业、促进资本和劳动力的自由流动以及建立共同市场等。

此外，印度于1948年宣布了第一个产业政策，主要内容涉及对国营和私营企业范围的划分、强调发展小工业和家庭手工业，以及实现外国企业本地化等。1950年3月韩国公布的“稳定经济的15项原则”提出重点发展日用消费品生产。我国自1970年代末进行改革开放后，面对十分严重的产业结构失衡问题，广泛、持续地推行了以产业结构调整为内容的产业政策，尤其从“七五”计划时期开始，政府不断推出日趋细化和扩展的产业政策，使中国成为一个推行产业政策较多的国家。1989年3月，国务院颁发了《关于当前产业政策要点的决定》，对制定产业政策的基本原则、产业发展序列以及推行产业政策的保障政策、组织实施措施等方面进行了明确的规范。1994年2月，国务院又颁发了《90年代产业政策纲要》，对1990年代我国产业政策要解决的主要问题、产业政策目标及组织实施措施等方面进行了新的规范，标志着我国产业政策的制定与实施进入了新阶段。

▶三、产业政策存在的理论依据

产业政策的制定和推行是政府经济职能的重要实现形式，然而其并不完全是从良好愿望出发的，而是有理论依据的，把各国学者对产业政策的理论认识归纳起来，主要包括以下三种。

（一）市场失灵理论

亚当·斯密的经济理论系统阐述了在完全的市场竞争条件下，市场这只“看不见的手”能优化社会资源配置，使社会资源的使用效益达到最高。但现实经济却并不是纯粹的完全竞争市场，其存在垄断、外部性、公共物品及信息不对称等各种情况，即存在市场失灵。为了弥补市场失灵的缺陷，几乎所有的政府都采用“看得见的手”和市场这只“看不见的手”并用来干预经济，其中产业政策就是“看得见的手”的具体体现。日本经济学家小宫隆太郎一针见血地指出：“产业政策的中心课题，就是针对在资源分配方面出现的‘市场失灵’采取对策。”制定和推行产业政策，首先就在于解决市场失灵问题。

（二）后发优势理论

后发优势理论是学者们在李斯特“动态比较成本”理论的基础上提出的。李斯特认为，工业化起步较晚的国家，有可能经过国家产业政策的保护和培育，能够在经济发展中具有比先行者更加有利的条件和地位，这种条件和地位被称为“后发优势”。后发国家可以直接吸收和引进先进国家的技术，技术成本要比最初开发的国家低得多；在同样的资金、资源、技术成本条件下，还具有劳动力成本便宜的优势；只要在国家的保护与扶持下达到规模经济阶段，就可能发展起新的优势产业，与先进国家在传统的资本或技术领域进行竞争。从历史上看，英国赶超荷兰时期、美国和德国赶超英国时期，特别是日本赶超美国时期，都曾经通过产业政策手段有效利用了后发优势，是利用这种“动态比较优势”理论取得成功的范例。因此，发展中国家后发优势的发挥需要有效的产业政策的扶持也是其存在的理论依据。

（三）结构转换理论

英国的科林·克拉克、德国的霍夫曼和美国的库茨涅茨等人都曾对经济增长与收入过高过程中的产业结构变化规律进行过深入研究，并提出了“配第—克拉克定理”、“霍夫曼比率”、“库存涅茨增长理论”等学说。日本学者在他们研究的基础上，认为产业政策有利于推动产业结构的转换，或者说产业结构转换对产业政策具有一定的依赖性，主要体现在以下三点：

（1）结构转换是一个重要的利益再分配过程，其顺利完成需要政府的产业政策干预；

（2）结构转换需要在产业政策的指导下主动实施，而不应是一个被动的结果；

（3）转换过程中应利用产业政策协调经济目标与非经济目标之间的关系。

由此可知，产业结构升级和发展中存在的结构性冲击和退出障碍及结构转换过程中出现的问题都需要产业政策的有效调节，产业政策由此产生。

（四）规模经济理论

规模经济是指随着生产规模的不断扩大，在未达到其最优规模时单位成本是递减的。在发展新兴产业初期，生产规模往往比较小，没有充分利用规模经济，继续扩大规模是有利的。然而，如果单凭市场力量来集聚企业，扩大生产规模，将耗费时日，耽误时机，失去发展机会。因此，需要政府采取各种措施，实施合理化政策，促进企业合并、联合，迅速达到最佳规模，提高竞争能力，发展新兴产业。

▶四、产业政策的实质和一般特征

产业政策的实质是政府对市场经济的干预，其直接体现政府的产业差异化政策导向和国家的经济发展战略和发展思路，具有以下一般特征：

（一）客观性

产业政策必须遵循产业变化和发展的客观规律，其本身也是客观存在的。不管是否使用产业政策这个名称，不管是否承认产业政策的客观存在性，无论是哪个国家，实际上都存在关于产业发展的各种政策和法令。例如，美国素来标榜在经济中实行自由主义原则，一些美国学者坚持认为产业政策不适用于美国，实际上，这种思想在决策上的体现也是一种产业政策。正如美国前商务部长助理弗兰克·韦尔所写的：“我们有一个产业政策，这个政策就是我们并不需要产业政策。”

（二）指导性(www.daowen.com)

产业政策旨在促进和加快产业发展，对社会经济的发展具有明确的指导性。一方面，其给企业指明了宏观经济环境的变化方向；另一方面，相关部门（如财政、金融、外贸及法律部门等）也可根据这种产业政策的指导，正确决定各种经济杠杆和法律措施对各类不同产业和企业的差别程度。

（三）时序性和动态性

由于收入水平随着经济增长呈现从低到高的时序性，需求结构、生产结构和就业结构的变化也都呈现出一定的时序性，相应的产业政策因而也具有时序变动性。

（四）体系的协调性

由于产业之间、产业内部各企业之间存在着各种投入产出关系，每一项生产活动又总是和流通、分配、消费、技术进步等其他经济技术活动形成一定的相关关系。因此，各项产业政策之间都是相互关联的。一个有效的产业体系应该是相互协调的。

（五）时代性

产业政策随时代发展而演变，具有鲜明的时代特征。其目标和手段必须符合时代要求，适应时代发展的需要。不同历史时期产业发展的实际需要不同，适应这种需要的产业政策的内容也不一样。

（六）民族性

各国的产业政策都力图维护自身的民族利益，另外，各国所处的经济发展阶段不同，产业发展的条件、状况、存在的问题和面临的任务也不完全相同，产业政策的内容和效果必然要受到这些具体国情的制约。因此制定产业政策必须从国情出发，否则就不可能发挥应有的作用。

▶五、产业政策的作用及弊端

根据产业政策的特征和理论依据，参照各个国家在经济发展过程中实施产业政策的实践，可以看出，产业政策既能够促进产业的发展与优化，但也存在一定的局限性。

（一）产业政策的作用

一个国家经济目标的实现需要充分发挥市场机制的作用，同时，产业政策的作用也不可小觑。

1.弥补“市场失灵”，优化资源配置。由“市场失灵理论”可知，政府有责任弥补市场机制的不足。由于垄断、公共产品、外部性和信息不对称等市场失灵领域的存在，仅仅依靠市场机制，无法避免垄断、不正当竞争、基础设施投资不足、过度竞争、环境污染、资源浪费等现象，政府推行产业组织政策和产业结构政策，可以限制垄断的蔓延，促进有效竞争的形成，加快产业基础设施的建设、治理环境污染与生态平衡等等，实现资源的有效配置。

2.促进超常规发展。产业政策直接体现国家的经济发展战略，由“后发优势理论”可知，后发国家政府实施的产业倾斜政策加上其本身具备的各种优势有利于加快瓶颈产业的发展，正如中国学者吴敬琏所说“在短短二三十年的时间里走完了老工业国用了一二百年才走完的历程”。

3.增强本国产业的国际竞争力。产业的国际竞争力是建立在本国资源的国际比较优势、骨干企业的生产力水平、技术创新能力和国际市场的开拓能力基础之上的，产业政策对促进企业创新和开拓国际市场等都具有重要作用。

（二）产业政策的弊端

虽然产业政策在各国经济发展过程中发挥了重要作用，但它仍然存在一些局限性，主要表现在以下几个方面：

1.“政府失灵”可能导致产业政策的失败。虽然很多市场失灵的地方需要政府进行干预，但政府调节机制也存在其内在的缺陷，我们称之为政府失灵。

（1）产业政策直接体现政府的产业差异化政策，政府的某种干预在促进一些部门企业较快发展的同时，很可能使企业产生对政府优惠的依赖。

（2）政府对私人市场反应的控制有限，其能获得的信息有限，不能做出正确抉择。

（3）官僚主义之风在政府中盛行，寻租行为不仅可能发生在分配资源的环节，而且可能发生在整个产业政策制定与实践的整个过程中。

2.产业政策并非对任何产业都具有同等的作用。有研究表明：“产业政策只对那些所得价值弹性高，生产效率好、在国际贸易上有发展前途的产业有明显效果，而对其他产业则并非如此。”产业政策对绝大多数产业的发展来说，只有当产业政策对产业内部的资金、人才等生产要素的投入和运作发生积极影响时，才能促进产业更好的发展。

3.产业政策的制定和实施需要大量的成本和代价。通常产业政策的力度越大，越需要有相应的政策投入做保障。因此，应对实施产业政策所涉及的各种“成本”和“收益”进行全面的综合性比较，最后以政策总成本和总收益进行对比来判别实施产业政策的效果。有得必有失，只有得大于失，产业政策才可行。