▶一、中国的规制实践概况

（一）规制机构

我国的规制机构繁多，从中央到地方，几乎所有政府部门都具有一定的规制权利，如商务部、国家发改委、工业和信息化部等中央部委以及各级政府及其卫生局（厅）、交通局（厅）等职能部门。

（二）规制内容

我国目前的规制内容十分广泛，可按经济性规制和社会性规制分类。经济性规制包括两类。一类是针对一般性的市场行为的规制，如垄断行为、不正当竞争行为、价格欺诈行为等；另一类是针对特定产业的规制，根据被规制的产业特征分类，可分为三个小类：对自然垄断行业的规制；对信息不对称行业的规制；对特殊行业的规制，如烟草、新闻出版业等。社会性规制是指为避免人类活动中由于外部性和信息不对称等引发的各种问题，制定规章制度对环境污染、产品质量、生产安全等进行的规制。

（三）规制依据

我国政府进行规制的依据主要是已经制定的相关的法律法规。当前我国的法律法规可分为三个层次：

（1）由国家立法机构颁布的法律；

（2）行政法规，即由国务院制定和颁布的条例、规定、办法等，以及由国务院各部委依照法律法规而制定的相应法律的实施细则、实施办法、通知等；

（3）地方性的法规，即由地方人民代表大会和地方政府依据其权限而制定的行政性规章制度。

表7-1 中国经济性规制概要

续 表

资料来源：马云泽著：《规制经济学》，经济管理出版社2008年版，第302—305页。

▶二、我国规制实践存在的问题

（一）规制机构众多，缺乏对规制者的监督

当前，我国的规制机构众多，规制效率低下，且缺乏对规制者的监督，在规制领域“寻租”现象较为严重。

我国的规制机构繁多，从中央到地方，几乎所有政府部门都具有一定的规制权利，导致经济效率低下。如李克强总理在2013年5月13日国务院召开的全国电视电话会议上指出，“企业新上一个项目，要经过27个部门、50多个环节，时间长达6—10个月”，这严重影响了企业投资的积极性以及投资的效率。此外，规则部门之间相互争抢规制权利，而在规制缺乏效果时又相互推诿的现象也常常出现。

缺乏对规制者的监督，规制领域“寻租”现象较为严重。我国规制的制定与实施的透明程度较低，缺乏社会中其他力量的有效监督，也缺乏对规制者的规制。李克强总理在2013年5月13日国务院召开的全国电视电话会议上指出：“现在经常有这样的情况，一个项目，可以批给张三，也可以批给李四；可以早批，也可以晚批；可以多批，也可以少批。这种自由裁量的随意性，不利于建设公平竞争的市场环境，影响了市场主体对未来发展的预期，也容易滋生腐败。”

（二）经济性规制中存在的问题

目前在我国经济性规制实践中，主要存在四方面的问题：

1.政企仍然不分。特别是在自然垄断行业，政企不分仍是一个普遍现象，如电信、航空、电力、铁路等行业，尽管近些年在政企分开方面做出了一些努力，但真实情况离政企分开仍有一定差距。

2.规制的定价机制不合理。目前，我国对自然垄断行业的定价基本都由政府直接定价，采取的原则一般是保证企业获得正常利润，因此企业缺乏足够的动力来降低成本。

3.经济效率低下，服务质量差。我国的自然垄断行业因缺乏竞争，无心于提升服务质量，提高经济效益的动力严重缺乏。

4.缺乏透明和全面的法律框架。当前对自然垄断行业进行规制的法律主要有两类：一类是规范一般市场行为的法律，如《反不正当竞争法》等；另一类是针对专门领域的规制法律，如《电力法》等，但这类法律主要是为了保证国家基础设施的安全，而不是对经济主体的行为进行规制。

（三）社会性规制中存在的问题

在社会性规制方面，主要存在着如下问题：(www.daowen.com)

1.执法效果不明显。尽管我国制定了大量的法律法规，但执法效果不太明显，规制的范围仍存在不少盲区。

2.消费者权益未得到充分保护。近年来消费者健康安全问题不断显现，特别是在食品行业，危害消费者健康的产品屡禁不止。

3.劳动者的权益未得到充分保护。近年来，重大安全事故频频发生，如煤矿爆炸等重大安全事故。职业性疾病的发生率和死亡人数也一直居高不下。

4.环境规制效果甚微。尽管我国制定了《环保法》，也设立了环保局，但环境污染较为严重这一现象已是不争的事实。

▶三、中国规制改革的方向

（一）加强对规制者的规制

应加强对规制者的规制，减少规制领域内的寻租行为。廖进球、陈富良（2001）认为，“就对规制者的规制而言，关键是行政程序法典化”，并就规制者的规制问题提出了四项建议：应将《行政处罚法》所确定的一些具有普遍意义的程序原则，逐步推广到所有涉及公民、组织合法权益的具体行政行为的程序中去，以尽可能增大政府行政活动的透明度；改进行政立法和实施其他抽象行政行为的程序；确认和保障具有裁判职能的行政机构与人员的独立地位；在条件成熟时制定一部统一的行政程序法典。

（二）优化经济性规制

针对我国的经济性规制所存在的问题，应主要做好如下几方面工作：

1.进一步剥离原有自然垄断行业中已可竞争的业务，强化市场机制在这些业务的资源配置功能。

2.进一步完善规制机构，做好政企分开的改革工作，建立独立、公正、高效的规制机构。

3.改革现有的规制方式，特别是价格规制方式，如可在自然垄断行业中采用激励性规制中的规制方式。

此外，应加快行政审批方式的改革步伐，放开可由市场配置资源的领域的行政审批，加强典型的具有自然垄断性的行业的审批。

（三）进一步强化社会性规制

针对我国社会性规制效果不明显的问题，应在以下几方面对社会性规制进行改革：

1.进一步完善社会性规制的法律体系，增强法律的有效性。应重点加强环境保护、食品安全、药品质量等方面的法律建设，并严格执法，完善我国社会性规制的基础。

2.应进一步加强现有规制机构的独立性，或设立具有独立性的社会性规制机构，提升执法效果。

3.应建立社会监督体系，发挥社会监督的作用，如可加强新闻媒体的独立性，建立公众监督的媒体渠道等。

复习思考题

1.简述西方政府规制理论。

2.简述对自然垄断行业规制的必然性。

3.简述自然垄断行业的规制改革。

4.简述社会性规制的主要规制工具。

5.简述我国规制实践中存在的问题，并思考我国应如何进行规制改革。