独立统一的中央集权民族国家的建立，为中国共产党以城市为支撑点推动国家转型战略的实施提供了根本的国家性与制度性前提。由此，在依仗城市推动中国国家转型的时候，中国共产党将城市与国家政权、国家制度的建构衔接了起来。从国家政权与制度的逻辑来建设城市，然后，通过这种建构起来的城市实现国家转型，从而形成了不同于以前国民政府的以城市推动国家转型的路径。这种路径不是基于市场和生产发展的城市的内在发展逻辑来发育城市，并实现城市的自我成长；而是基于计划经济、行政管理，以及国家政权渗透基层的需要来塑造城市。这重点体现在：（1）以大型城市工业计划为手段，建立工业化城市推动国家的工业化转型；（2）以单位体制为基础保证国家的生产性与政治性超越城市的生活性与社会性。这种国家的城市战略建立了国家的工业基础，为工业化转型提供了必要的条件；同时，在超大规模国家中建立起了新的，并且是统一的社会主义政权，维系了超大规模的国家疆域，使中国作为一个真正独立的民族国家屹立于世界民族之林。

（一） 156 项工程：权力要素主导的工业城市与工业化转型

实现社会主义工业化，即从传统农业国家到现代工业国家的转型是中国的重要目标，这种转型是由城市承载的；因应工业化的国家转型，新中国成立初期中国的城市发生了从消费性城市到生产性城市，再到工业化城市的变迁。

早在中共七届二中全会的时候，毛泽东在报告中便提出建立生产性城市的观点。他说：“只有将城市的生产恢复起来和发展起来了，将消费的城市变成生产的城市了，人民政权才能巩固起来。”在1949年3月17日《人民日报》头版社论中，中共再次强调城市已经是接下来的工作中心，“恢复生产和发展生产，变消费的城市为生产的城市，是我们当前的重要任务，我们必须担负这个任务”［26］。建立生产性城市，是指城市的一切工作围绕生产的中心任务进行，这是中共接管城市、恢复城市秩序所必经的阶段；同时，这也与中共意识形态中对资本主义城市的消费性质的定性有关，他们认为消费性的资本主义城市是腐败的，不是为人民服务的，而仅仅是满足资产阶级的需求。所以，建立生产性城市的目的在于改变城市为资产阶级服务的性质，“在城市建设计划中，贯彻为生产、为工人服务的观点”［27］。

城市生产恢复之后，生产性城市便在过渡时期提出的工业化总路线中向工业化城市转变，以支撑国家的工业化转型。生产性城市的要旨在于中共“接管城市的第一天起，眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复和发展”，“第一是国营工业的生产，第二是私营工业的生产，第三是手工业生产”。［28］在国民经济得到恢复之后，生产性城市也得到了一定程度上的建设与发展，由此，接下来的任务便是建立社会主义工业化。

过渡时期总路线明确提出这一时期中国国家转型的目标是建立社会主义工业化。毛泽东最早在中共七届二中全会报告中便提到建立社会主义工业体系，使中国由落后的农业国变为先进的工业国的设想。［29］在接下来的《论人民民主专政》一文中，他再次强调在国家政权巩固之后，无产阶级与中共利用国家权力的力量实现中国由农业国家向工业国家的转型。［30］在早期的积累下，1953年中国共产党提出过渡时期的总路线，总路线的中心任务便是实现中国的工业化转型。

在以城市推动国家转型的模式中，工业化转型的国家目标要求国家塑造相应的城市来承载工业化转型；由此，工业化城市的建设在中国便被提到日程上来。1949年底，周恩来在论述新中国经济的几种关系的时候，着重提出了工商业之间的关系问题，他明确指出：“工业和商业比较，当然是以工业为主。那么，商业占多数的城市是不是要以商业为主呢？不，也要以发展工业为主。国家方面主要是经营重工业。”“解放前夕，城市的生产几乎被破坏了，只剩下商业投机，这种情况要改变过来。”［31］中央的观点已经很明确，即发展以工业为主的工业化城市。

表4.2　“一五”期间国民经济各部门投资分配　　（单位：亿元）

资料来源：中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》（第六册），中央文献出版社1993年版，第410—411页。

从表4.2可知，工业投资在国民经济各部门的建设投资中占到58.2%，一半以上的资本都在工业部门，可见工业是主导城市的最为重要的力量，是名副其实的工业城市。这种发展工业而非商业的城市具有两个最为明显的区别于开埠城市的特征：一是由国家塑造；二是以工业发展为主。

国家塑造的以工业发展为主的城市建设，在“一五”计划期间以156项工程为载体而实施。以承载国家转型为重任，中华人民共和国的城市依“消费城市—生产城市—工业城市”的发展路径次第变迁，最终工业城市成为城市发展的形态。“一五”期间国家以156项工程为支点，在全国新建多个工业区，这些工业区是“由相互联系、相互制约的诸工业枢纽、联合企业、联合组织、工业中心组成的一个完整的体系。这些区域性工业生产基地实质上就是城市——以城市为中心进行布局和建设”［32］。城市与工业中心是合一的，城市以工业的规律为自身的规律，工业主导了城市的形成，而非城市在工业发展的过程中自发生长、发展并成熟。

表4.3　156项工程的城市—地区分布

资料来源：董志凯、吴江：《新中国工业的奠基石：156项建设研究》，广东经济出版社2004年版，第420—493页。

由表4.3可知，在“一五”计划期间，以156项工程为支点的工业城市的建设比较分散且集中于中西部。虽然名义上称之为156项，但是实际上只有150项，它们分散于全国的六个大区，而且大多集中于大中城市，例如沈阳、北京、西安、成都等。从全国区位分布来看，这些项目大部分分布于中国的东北部（56个）、中部（17个）与西部（42个）；东部只有35个。与晚清到民国时期的中国城市发展规律不同，这些工业城市的建设是从沿海向内陆的转移，以工业项目为基础而形成的工业城市在沿海分布较少。据统计“以当时的沿海和内地划分［33］，150项中沿海占32项，只占全部项目的1／5；国内建设的694个项目，472个在内地，占68%。沿海只占32%”；“沿海经济基础与工业建设条件最好的地区，11个省（区）市中，有8个一项也没有”。［34］这与晚清以来中国的城市的沿海发展体系相反：内陆地区成为国家工业城市的重要布局地。国家以自身工业化转型的意志替代城市自身发展的规律，将工业化城市设置在并不适合其发展的地区，希冀这些分布于东北部、中部与西部的工业城市，承担起国家工业化转型的重任。

这156项以城市为中心的项目，名副其实的是指向“工业”的。

图4.1　156项工程部门类型

资料来源：薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中共中央党校出版社1991年版，第297页。

从图4.1可以看出，这一时期的工业投资明显地体现了优先发展重工业的方针。［35］这156项工程中，除了化学、轻工医药外，其他都属于重工业的范畴，共140个，占到总体数量的93.3%。以重工业为主体的工业城市发展，是为了“帮助我国建立比较完整的基础工业体系和国防体系的骨架，起到了奠定我国初步工业基础的作用”［36］。

综上所述，虽然有工业选址和冷战这一国际背景的影响，但这显然不是以城市的发展规律来建设城市，而是以工业化转型的国家意志，尤其是国家重工业体系以及国防工业体系的内在逻辑来设置城市。城市的发展并不是以自身的规律来进行，而是以国家工业化的转型目标为逻辑的。也就是说，这些工业城市的建立，并不是为了城市自身的发展，而是为了支撑国家工业化转型的。

同时，“城市支援城市”的平衡性战略，对城市的发展造成不利影响。因为大部分新建工业城市集中分布在中西部，这些城市与沿海城市相比，缺乏城市发展的各种要素。所以，为支撑这些工业城市的发展，中央决定让沿海城市支援内陆工业城市的发展：“全国各城市要相互援助，本钱大的任务少的城市应挺身而出，支援本钱小的工业任务大的城市。东北自力更生以沈阳、哈尔滨支援东北其他城市；西南以重庆支援成都；华东支援西北，华东很慷慨，已经包下洛阳的任务，仍需包西安、兰州两个城市；中南区的武汉由广州支援；包头、太原由北京、天津支援。”［37］中央“从全国各个城市中抽调大批的技术力量来支援这些新工业城市，以加强这些最重要而又最薄弱的环节”［38］的“城市支援城市”的战略，实质上是以国家的意志当作城市发展的意志，硬性让城市支援城市；为了平衡性发展，让实力本不强的城市去支持更加弱小的城市，这样就导致了强城市的变弱，弱城市反而没有变强。东部沿海的一些城市自身本来就缺乏资金、技术与人才，从而导致设备利用率不高，例如“上海40种主要工业品的设备利用率有35种在80%以下，其中16种甚至在40%以下，天津38种主要工业品的设备利用率，在40%以下的有15种，60%以下的有17种，70%—80%的利用率只有6种”［39］。这严重损害了城市的发展，为国家工业化转型的受挫埋下了伏笔。

这种工业城市的建立与发展，并不是自身规律的结果，而是国家意志的作用，从而导致工业是工业、城市是城市的两张皮现象。以工业项目为支点在中西部建立的大中工业城市，是被国家以强力的作用“嵌入”的，它与这些地区的有机发展条件并不能融合。工业的建立与发展，与城市的发展之间没有契合性；工业无法从城市的运行中得到自身发展的资源、人才、资本、市场与技术，城市也无法从工业的建立与发展中得到市民生活所必需的生活用品、工业服务、经济实惠与社会效益。它们两者之间各自运行，各自都不能得益，只是靠着国家的自上而下的投资而得益存在。这种现象以中西部军工性工业城市最为明显，朱德就曾经说过：“最突出的问题，是兵工生产如何同民用生产相结合的问题。”工业与所在城市无法相互促进的问题是“一个全国性的问题。一般说来，兵工厂的特点是投资大、厂房好、职工多、设备新、技术水平高、生产能力大。这些厂去年就吃不饱，今年情况较去年更加严重”［40］。虽然是以典型案例做说明，但是，以国家工业化意志而建立的承载国家转型的工业化城市，或多或少都存在朱德所说的“工业”与“城市”互不相干的现象。

由此可见，以国家转型的逻辑来布局工业城市的发展战略，使城市分布于本不适合于其发展的中西部地区，从而降低了晚清以来一直承载国家转型重任的沿海商贸城市的发展。这种国家性工业城市布局的本意在于以工业城市的建设与发展推动国家工业化转型的顺利完成，然而，事实却是不仅工业城市没有得到较好的发展，沿海城市因支援策略也损害了自身的发展，同时国家转型也没能顺利进行。(www.daowen.com)

这种国家权力自上而下的，以自身意志的行政强力布局重点项目带动的工业城市［41］推动国家工业化转型的模式，与晚清到民国的支撑中国国家转型的城市具有质的区别。晚清到民国的开埠城市是支撑中国国家转型的主体，它们是融入世界资本主义市场的商业化的现代城市，具有开放性的特点。虽然开埠城市是殖民者建立的为宗主国服务的基地，但是它们的发展与成长则是完全依照城市自身的规律进行的，而非国家塑造、国家控制。商业性的开埠城市虽然具有权力要素不够独立的致命缺陷，但是，从城市本身意义上讲，它更接近城市自我的发展规律。与之相比，由国家依据自身意志建立的工业化城市，城市的发展逻辑是依照国家的逻辑来定性的，它虽然是在独立的民族国家内部被塑造形成，但是，它的市场要素并非基于城市的自由开放而形成，而是被国家的计划经济力量所塑造；它的制度要素并非促进生产要素自由流动的，以及城市公民与组织自由参与城市公共事务的制度，而是基于国家二元分割的城乡体系而形成的控制型制度。虽然国家主权得以独立，但是国家意志与权力在城市中替代城市自我发展的逻辑，城市消逝而国家凸显。这种支撑国家转型的工业化城市虽然在短时期内看似效率很高，但是长时间段内，城市被国家替代而出现的弱点则会凸显，城市发生畸变，国家转型也在畸变的城市的支撑下出现重大挫折。接下来的中国国家转型实践便是最好的证明。

（二） 汲取型城市力量导致国家工业化转型的挫折

汲取型城市力量导致国家的意志替代城市发展的意志，导致工业化发展与城市发展“两张皮”的现象。根据156项工程而建设的城市，并不是依据城市自身发展规律而建立，而是根据国家工业的转型要求而建立。［42］“社会主义城市的建设和发展，必然要从属于社会主义工业的建设和发展；社会主义城市的发展速度必然要由社会主义工业发展的速度来决定。这个客观规律是决定我国城市建设方针必须是重点建设、稳步前进的根本原因。”［43］城市的建设和发展、城市的建设与发展速度，都不是城市本身所能决定的，而是由社会主义工业化所决定。社会主义的工业城市是支撑国家实现从传统农业国家向现代工业国家转型的最为重要的载体与实践空间。

根据国家工业化转型的要求，在城市中工业是最重要的经济部门，整个城市围绕着工业建设与发展。1954年8月11日《人民日报》的社论指出：“目前城市建设工作必须保证国家的工业建设、为社会主义工业化服务的方针。具体地说，就是必须首先集中力量建设那些有重要工程的新工业城市。”发展工业是建设新工业城市的重中之重，也是首要之举，更是基础的基础。因为“任何一个城市都不可能凭空建设起来，它总是要依托于一定的物质基础。一般的说，在社会主义社会中，城市所赖以发展的物质基础可能是工业、运输业、卫生疗养事业、文化教育事业，也可能是行政管理机关的聚集以及其他等等。但是，其中最重要最基本的乃是工业。只有工业发展了，才能带动交通运输业、文化教育事业等等的发展，也才可能出现主要为这些事业服务的城市”。［44］

即使上海这样的远东航运枢纽和通信枢纽［45］也无法避免这一命运。19世纪30年代中期，上海不仅是“近代中国对外贸易和对内埠际贸易的中心，也成为近代中国的金融中心，成为国内最大的轻纺工业基地和交通运输枢纽。后期上海成为世界航运中心、外贸中心与金融中心”［46］。“大上海”就是在这一时期形成，并跻身大都市行列，成为东亚乃至世界最为现代化的城市之一。［47］但是，工业化目标使其开始由“国际经济中心城市向国内经济中心转变，由多功能经济中心转变为社会主义的‘老工业基地’”［48］。

从“一五”计划到“五五”计划，中国的城市严格依据工业化目标建设并发展。“一五”计划到“五五”计划的30年间，在国民经济各部门的投资比重中，除了“一五”期间与1963—1965年间工业部门的投资比重小于50%以外，其余各阶段工业部门投资比重占到全国总投资的一半以上，它在“二五”期间达到最高，占到总投资的60.4%，30年间工业投资比重的平均百分比为52.7%（表4.4）。这真正达到了围绕工业部门建立工业城市推动国家向工业化转型的数量上的比例。

工业化城市的建设虽然是为了实现国家的工业化转型，但是，其最终目的是劳动人民的物质文化生活水平的提高。所以，《人民日报》社论指出：“我国的城市建设工作是遵循着社会主义城市建设的方向前进的。它与建立在对工人阶级残酷剥削基础上的资本主义城市有着本质的不同。在社会主义城市中，一切建设都是为劳动人民的利益服务的。保证劳动者物质文化生活水平的不断提高，是社会主义城市的基本特征。”［49］这是社会主义城市区别于资本主义城市的根本所在，也是从消费性城市到生产性城市再到工业城市的根本变化所在。

表4.4　国民经济各部门基本建设投资比重 （单位：%）

资料来源：武力：《1949—1978年中国劳动力供求与城市化关系研究》，载《中国经济史研究》1998年第3期。

然而，这一目标在汲取型城市力量推动国家转型模式下是无法实现的。在一穷二白的情况下如何实现旨在提高人民生活水平的工业化城市建设呢？答案是全社会四个方面的厉行节约。从个人方面来讲，“必须从各方面厉行节约，使个人目前的物质文化要求服从于国家工业建设的长远利益。这个精神应该贯穿在一切工作中，城市建设工作当然也不应该例外”［50］。从非重点发展的城市来讲，“非重点城市中的同志就应该把自己的局部利益服从于国家的整体利益，不要再向国家要求过多的投资来进行城市的改建和扩建；而应该一方面把自己的技术力量尽量抽调出来去支援重点城市，一方面从积极发掘潜力、改进管理入手，在现有条件下积极满足人民的物质文化生活要求”［51］。从重点发展的城市方面来讲，“在那些重点城市中工作的同志，更要进一步明确为工业建设服务的思想，一方面尽量缩减与撙节同生产没有直接关系的各种建设的费用，一方面努力克服困难，积极学习苏联先进经验，极力争取按时做好城市的规划设计和各项重要的市政建设工程，以保证苏联帮助我国设计的一百四十一项重点工程顺利地建设成功”［52］。从广大的公民来讲，“广大的城市劳动人民和新工业城市的郊区农民，也应该忍受某些暂时的困难，全力支持和支援国家的社会主义工业建设”［53］。从公民个体到全体公民，从非重点城市到重点城市，四个方面齐心协力，厉行节约，做好本职工作的同时，协助重点城市的建设：“只要我们努力这样做去，幸福的美丽的社会主义城市一定会越来越多地在祖国的土地上成长起来。”［54］这种本质上提倡积累而抑制消费的政策，符合汲取型城市力量推动国家转型模式的逻辑。虽然它主观上宣传城市发展的目的在于提高人民的生活水平，在于城市生活的社会性，然而，这种类型的工业城市是以重工业为主导的生产性压倒城市的社会性与生活性的类型；在此基础上培育的城市力量本质上是汲取型的，而非发展型的，更不是平衡型的。

这种汲取型城市力量推动国家转型模式体现在国家发展的城市经济部门战略方面就是：重重工业，轻轻工业。

30年间，旨在实现国家工业化的城市重工业投资比重，除了“一五”期间低于40%以外，其他时间段都高于45%，“二五”期间更高达54%。30年间重工业的平均投资比重达到47.1%，国民经济中工业部门的30年平均投资比重为52.7%；两者只相差5.6个百分点，也就是说，这段时期工业投资中的将近90%（实际是89.4%）都在重工业领域，国家的工业化其实就是国家的重工业化，工业化城市其实是重工业化城市。相反，旨在提高人民物质文化水平的轻工业投资比重均低于7%，最低仅为3.9%，30年的平均投资比重为5.6%（表4.5）。由此可知，那些旨在提高人民生活水平的许诺，在短时期内无法达到，这一阶段大概持续了30年。以国家工业化为依归，汲取型城市力量已经开始显现自身的作用。

表4.5　重工业轻工业投资比重　　单位：%

资料来源：武力：《1949—1978年中国劳动力供求与城市化关系研究》。

这种压制城市社会性与生活性，高扬城市生产性的汲取型城市力量到了“大跃进”、“三线”建设与“文革”时期则更为严重。在“大跃进”期间，工业城市发展达到严重畸形的地步，它不再体现为更为广义上的以重工业为重的发展局面，而是发展到“以钢为纲”的更加狭义的全民大炼钢铁。这种狭义化城市发展的举措必然会失败，然而，“大跃进的失败造成了非常严峻的局面：国家从20世纪50年代的粮食出口国一跃而成进口国；粮食储存几乎为零”［55］。另外，这期间“全国城镇人口从9 949万猛增到1960年的13 073万，新设城44个，三年中城镇人口净增31.4%”。这导致许多城市不堪重负。所以，在此之后，中国开始“压缩城镇人口的盲目膨胀，陆续撤销了52个城市，动员了近3 000万城镇人口返回农村（相当于当时城镇人口的25.7%）。在1957年的176个城市中也有29个城市相继被撤销市建制。到1965年底，我国城镇人口占全国总人口的比重逐步下降为14%，城市总数也下降为169个，与1957年相比还少7个城市，城镇体系的城市数为负增长，约每年递减一个城市”［56］。所以，“大跃进”运动与“上山下乡”运动之后，中国的城市急遽萎缩。到了“文革”时期，汲取型城市力量的作用更甚，加之“大搞‘三线’建设，把大量的资金、设备、技术力量‘靠山、分散、进洞’，致使新城市很少建成，老城市无力发展，城镇体系处于长期停滞不前的状态之中”［57］。城市的生产、生活与治理更是陷入困境，以城市为载体推动国家工业化转型的战略在这个时候遭遇了巨大的挫折。［58］

（三） 汲取型城市力量导致国家工业化转型挫折的逻辑

新中国成立初期，在城市恢复之后，便开始了以重工业为导向的中央计划行为。以国有经济与中央再分配为基础，中国以这种在国民政府时期就开始存在的、现代已经内在化了的“计划精神”，造就了社会主义生产性城市的伟大壮举。但是，中国共产党希望通过社会主义生产性城市完成国家的工业化转型，却因以国家意志塑造了畸形的城市力量而导致国家转型的巨大挫折。虽然国家以工业化的要求来设置城市，并通过城市推动国家的转型，城市带有很大的国家塑造特点，但是，在“一五”计划期间，中国的城市体系总体发展是健康的。就这个时期来讲，国家根据自身的目的，设置了许多工业化城市，城市的发展虽然还带有十分强烈的行政性特点，但是这个时期也“涌现了一大批矿业、矿工业新城市，成为我国城镇体系发展的一个重要组成部分”。同时，因应国家工业化转型，“新型交通枢纽城市也获得了相应发展”［59］。

总而言之，这些支撑国家工业化转型的新兴城市的建立，虽然带有国家的意志性，但它们的规划与兴建标准在很大程度上还是符合工业城市与交通城市自身发展规律的，没有破坏城市自身的机理，完全以国家的意志替代城市的意志。由此，在“一五”计划期间，城市体系的发展相对健康，能够支撑国家工业化的顺利进行。但是，1958年之后，中国的城市体系建设，却因为国家意志的迫求而发生巨大的扭曲，从而导致国家工业化转型的较大挫折。

在这一时期，“工业与一、二、三产业之间，轻重工业之间，积累与消费之间的关系极不协调，资源配置和结构状况存在明显缺陷。工业化进程经常处在工业高速增长—结构关系失衡—调低工业发展速度—恢复比例关系—再提高工业发展速度的反复循环过程中”［60］。在这种转型模式中，国家所代表的权力要素体现为汲取型国家［61］，干预经济的力量太强，严重挤压了自由型市场要素在城市空间中的作用。［62］这是阻碍性制度发挥作用的显著特点；它同时抑制了参与要素中公民的意志。［63］

由此形成的汲取型城市力量“不会有能力培育新的成长引擎”［64］，也无法实现国家所承诺的人民物质与文化生活水平的不断提高，而是一味地要求人民用积累替代消费，由此造成了具有中国特色的低度城市化现象。这是重重工业、轻轻工业的国家工业化战略的必然结果；那么，由结构极不协调的急遽萎缩的工业城市所承载的国家工业化转型必然也遭遇了巨大挫折。所以直到今天我们仍然没有实现国家的工业化转型目标，［65］其原因就在于汲取型城市力量的畸形发展无法推动国家的工业化转型。