在中华人民共和国成立之前，中国共产党的西柏坡会议便分析了中共与城市的关系。中共在国民党主导城市之后，只能在农村开展革命，乡村是共产党的革命基础，它们不是依靠城市取得政权，所以，毛泽东在会议中说：“从一九二七年到现在，我们的工作重点是在乡村，在乡村聚集力量，用乡村包围城市，然后取得城市。”［2］农村包围城市战略虽然是无奈之举，但是，另一方面它反国民党的城市战略而为之，即不是在既定的国家主权缺失的情况下开展城市推动的国家转型过程，而是在赢得了国家主权之后，才以强有力的独立的国家政治力量塑造城市体系，以自我意志塑造的城市体系推动国家转型。

（一） 城市力量推动国家转型机制被中共承继

国民党以城市作为推动国家转型载体的战略同样被中国共产党所承继。虽然国民党与共产党拥有不同的意识形态信仰，但是，国民政府将国家作为建设与规划城市的催化剂，将城市作为推动国家转型的支点与载体的方式，同样被中国共产党实践。中共七届二中全会明确指出“采取这样一种工作方式（农村包围城市）的时期现在已经完结”，接下来中共的工作重心是城市，整个国家建设都要围绕城市，依靠城市来进行。报告虽然提出作为将来的执政党，中共要兼顾城乡，但是明确强调：“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市……一步一步地学会管理城市，恢复和发展城市中的生产事业……只有将城市的生产恢复起来和发展起来了，将消费的城市变成生产的城市了，人民政权才能巩固起来。”［3］中国共产党接手政权的时候，也将城市作为中国未来国家建构的支点接收了下来，虽然不知道如何通过管理集中了现代性要素的开埠城市来推动中国未来的转型与发展，但是对城市在国家转型中的重要性是有所认识的，即必须通过城市来推动国家建设与转型。

中国共产党的迅速胜利，使其没有时间学习如何管理大城市，但是，它也并没有排斥以城市为中心开展巩固政权的工作；而是以接管城市为第一次城市管理培训，承继了以城市推动国家转型的路径。以沈阳为例，中共解放沈阳之后，“东北局于是决定将东北局与各省、地、县委的‘民运部’一律改为‘城市工作部’”［4］。以此为基础，在与军队的配合下，开始以军管的方式解决“恢复供电、稳定金融物价、收缴警察枪支、宣传政策和妥善处理工资问题等五个环节”，通过“原封不动、整套接受”城市系统的方针，对于城市原先的工作人员一律接收任用，运用多种办法解决城市的粮食问题，设立司法接管小组接管旧政权的司法机关，通过控制新闻宣传的方式引导舆论，［5］最终达到恢复城市秩序的目的。成功的城市接管，大大增强了中共管理城市的能力，为以后中共以城市为中心的国家建设奠定了稳固的基础。

同时，中国当时的城乡客观情况使中国共产党必须以城市为主要空间开展国家建设。从晚清到共和国初期，中国的农村陷入内外双重压力。“一方面由于外国资本、近代工商业的侵入和本国资本主义的兴起和发展……对乡村的多重剥削和压榨亦在不断加剧，窒息了乡村的发展进步；另一方面，广大乡村在城市的剥削和榨取之下，自给自足经济发生解体但却仍保持优势地位，既不能不受资本主义经济各因素影响而发生渐变，又不能在与其对抗中被完全消融，日渐陷入困苦不堪境地的过程中。”［6］在内外双重压力之下，中国农村陷入发展的困顿，加剧了城市与乡村的冲突。时人对农村是这样描述的：“十家人家有八九家没有饭吃，凄苦的情状惨不忍睹，土匪到处涌起，日复一日地急速增加，人口流离，死亡率增高，灾域扩大，农产品减少，田地集中于地主，大多数农民沦为个农，即无天灾人祸，也难养活自己。国外农产品大量流入，数额逐年增加，经济愈益恐慌。”“从鸦片战争以后，口岸开放，商品输入，逐年增力口，破坏内地原有的经济组织，已使各农村趋于慢性的枯竭。”［7］这已经说明，农村已经凋敝不堪，将农村作为撬动中国国家建设与转型的载体与支点无异于痴人说梦。

与农村相比，中共执政之前中国的城市却得到了较大的发展。在晚清开埠城市的带动下，中国的城市取得了一定的发展：第一，从质上讲，城市从政治性到经济性，从封闭走向开放。它改变了自身的政治属性，开始向商业化方向演进，以前是“乡村在经济上统治着城市”［8］，晚清之后却是城市开始融入世界体系，成为世界市场中的一环。第二，从人口数量上讲，城镇人口不断增加，从1840年的2 070万，占全国总人口的5.1%，到1949年的5 765万人，占全国人口的10.6%。［9］第三，中国建制市的数量不断增加。

从1921年2月15日中国正式创立广州市开始，中国开启创建建制市的开端。从1925年的1个建制市广州，到1948年的80个建制市，中国建制市的数量在逐步增加（表4.1）。虽然从1894年到1949年中国的城镇化率只是增长了5.5个百分点，［10］但是，从建制市的规模上来看，却是增长了79倍；届时“一个以沿海、沿江城市发展轴线为主体，具有分区中心城市的现代城镇体系基本框架形成”［11］，这是中国共产党以城市为载体推动国家建设与转型的基本依据。

表4.1　1949年之前中国建制市数量

资料来源：陈潮、王锡光：《中国县市政区沿革手册》，中国地图出版社1992年版，第205—207页。

1949年之前中国农村的日渐凋敝与城市逐步发展之间的客观事实表明，城市是承载中国国家向现代化转型的主体力量。工业化与社会主义的发展目标，决定了中国共产党只能在城市中开展其国家建设目标。同时，国共两党虽然意识形态不同，但是，对于以城市推动国家转型的战略的遵循却是始终一贯的。国共两党都给予城市计划工程以极高的重视度，并且中国共产党将它作为第一个五年计划的中心任务来实施。［12］例如，中国共产党所承诺建设的许多城市工程，或多或少也被孙中山提到过，如三峡、大武汉建设。［13］主观客观两个方面决定了，即使对于不同意识形态信仰的两个政党来讲，在以城市推动国家转型的“铁”的规律面前，它们也不得不前后相继，表现出极大的连续性。

（二） 国家性工业城市计划推动国家基本制度建设

要克服依附型城市力量推动国家转型模式的致命弱点，顺利实现以城市力量推动国家转型的进行，必须以一个统一国家的建立作为根本条件，这就激发了中国共产党创建统一国家的一系列国家性行为。

国家性是以城市为载体推动国家建设与转型的前提。［14］国共两党虽然遵循同样的以城市推动国家转型的战略，甚至对国家性城市计划情有独钟，然而，两者开展城市建设的逻辑却是不同的。国民党在并没有清除列强的侵略、没有赢得国家独立的前提下，推动国家转型；共产党则是在赢得国家独立之后，在一个统一的民族国家内，以大规模的城市计划承载国家向工业化与社会主义的转型。晚清与民国的国家性城市实践证明，必须在独立的民族国家内部，才能有效地开展以城市载体推动国家转型的战略，只有这样才能克服依附性城市力量推动国家转型的致命缺陷。

国家基本制度的建立，是以城市为载体推动国家建设与转型的制度前提。中国共产党接手的国家同国民党一样，是一个包含一盘散沙的广大农村地区的贫弱的中国。如果想巩固国家政权，并实现国家的工业化，必须借助城市的力量。所以，共产党也采取了国家性城市计划来进行国家建设。然而，要推动国家性城市计划的实施，必须以强有力的国家为后盾，而强有力的国家的建立，必须依靠国家的基本制度建设。所以，第一步必须进行国家的基本制度建设。

由此，国家的行政规划与财政汲取能力建设成为中共的首要任务。从一定意义上讲，这也是由城市推动的国家建设中的一个必然环节，亦即对于国家基本制度的建设是国家性城市战略的内在之意，如果没有独立的强有力的国家，那么，推行城市计划的主体便付之阙如。国民党正是在没有建立基本的国家制度的基础上，就开始了国家的城市计划战略，从而导致国家的城市化战略的失败。由此我们可以推论：城市推动的国家转型战略必须有两个前提性条件：第一，独立的民族国家是城市推动国家转型战略的根本前提；第二，基本国家制度的建立是国家推行城市计划的制度性前提。只有在独立的民族国家内部才具备实行城市推动国家转型的基本前提，只有在一个基本国家制度建立的国家中才具备实行城市推动国家转型战略的能力。(www.daowen.com)

（三） 国家性工业城市计划推动国家基本制度建设的四个方面

基于上述论证，中国共产党在切实实践城市力量推动国家转型之前，它首先在一个独立的民族国家内部进行了一系列的基本国家制度建设。这些重大的国家性城市计划，催生了一个新的国家政权从中央到地方的一系列基本制度建设。

第一，国家性城市工业工程推动行政区划建设。遵循城市力量机制推动国家转型的战略，尤其是国家性城市计划的开展，不仅仅是“中国共产党优越性的政治证明，而且在巩固国家政权的日子里，对建构中央集权的体制扮演了重要角色。从1949—1957年，中国共产党逐步建立了一个中央指令性行政体制。从地方到中央，它建立了三级行政体制：中央政府、大行政区与省”［15］。

任何的国家性行为都需要上下统一的权力设置，这种权力设置最为紧要的是中央与地方的权力划分，即行政区划问题。在中共执政初期，这不仅是巩固国家政权的需要，也是顺利推动苏联援建的旨在以实现国家工业化转型为目标的“156项”工业建设工程的要求。因为这156项工业工程涉及全国三个大行政区的17个省级单位、56个市级单位，这种国家性的城市工业计划，必须首先理顺全国的行政区划。

所以，在1949年10月1日之后，基于全国性城市工业计划的实施，中共开始了不断的行政区划调整。“至1951年底，中央辖29个省、1个自治区、13个直辖市、8个行署区、1个地方和1个地区，共53个省级行政区域。”［16］在国民经济恢复之后，国家开始着手推行支撑国家发展的工业工程。“从1952年起，大行政区军政委员会改为行政委员会，全国共设华北、东北、西北、华东、中南、西南等六大区行政委员会，作为中央人民政府在各大行政区的派出机关，不再是一级地方政府。与此同时，对各大区所辖省级单位也作出相应调整，共辖30个省、1个自治区、12个直辖市、1个地方、1个地区，共45个行政单位。”［17］理顺中央到地方的权力配置的行政区划制度的建设，［18］发生在1953年开始的“由限额以上的694个建设单位组成的”［19］涉及中国大部分行政单位的“一五”计划之前，这种时间上先后相继的顺序，表明国家性城市工业工程的开展，推动了国家基本制度的建设。

第二，国家性城市工业工程推动财政制度建设。对于一个国家来讲，要完成一系列政治目标，必须首先具备动员足够资源的能力。国家只有有了足够的汲取能力之后才能进行一系列的城市规划，实行城市推动国家转型的战略。既然新的国家与国民政府一样，必须通过城市来推动国家建设，完成国家从传统到现代的转型，那么，为避免国家性城市工程（例如“大上海计划”）因为财政的短缺而失败，就必须建立稳定的财政体制为巩固国家政权并为未来的国家工业化作准备。

所以，在“一五”计划之前，中央在1950年开始着手统一国家财政经济工作，为国家性城市工业计划的实施提供财政资源。中央通过统一全国财政收支，统一全国现金管理，统一全国物资调度的一系列举措，在不到一年的时间内便消除了通货膨胀，实现了财政收支的相对平衡，“迅速而稳妥地实现了全国税政和税制的统一，初步建立了一套比较完整、统一、适用的新中国税收制度”［20］。这为国家性城市计划的开展提供了充足的财政基础。

第三，国家性城市工业工程推动国家城市体系制度的变更。“根据中华人民共和国宪法原则，中国建制城市分为直辖市、省辖市、自治州辖市等三个层次，省级（直辖市）、副省级、地（州）级和县级市等四个等级，构成中国建制城市‘三层四等’的政区体系。”［21］可见城市体系是作为一项国家基本制度而存在的。中华人民共和国成立时，批准设市的标准是人口在5万以上；在1951年《关于调整机构和紧缩编制的决定》中，这个标准上升到人口在9万以上；1955年《关于设置市镇建制的决定》中可以设市的标准上升到人口10万以上，但是，聚居人口不足10万，但属重工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或边远地区的重要城镇，并确有必需时，可以设市。这是共和国初期中国建制市标准的演化。与156项工业工程的开展相结合进行分析，我们可以得知，从一定程度上讲，建制市标准的更改是与国家的工业化转型紧密相连的。从刚开始仅仅按照人口的标准划分，到1955年增设了工矿业基地与物资集散地标准，这是中国实施国家性城市工业工程的影响，正是国家性城市工业工程的实施，改变了中国国家的城市体系设置，这是对国家基本制度的改变。

顾朝林先生将改革开放前中国城镇体系的发展过程分为四个时期，他将“一五”计划与156项工业工程的开展时期（1950—1957年）称为健康发展时期。据他的统计，共和国诞生时，中国有设市城市136个，到1957年底已经增加到176个。［22］他指出这个时期“城镇体系的发展主要表现在两个方面，一方面，在广大东部地区撤销一批小城市，有重点地建设一批枢纽城市；另一方面，在广大中西部地区新建了一批新工业城市。城镇体系处于比较稳定而且健康的发展之中”［23］。枢纽城市的设立与新工业城市的新建，都是国家性城市工业工程的产物；也就是说，这个时候国家以自身工业化的目的通过城市工业工程的具体路径来设置城市，并通过这种工业化城市推动国家的工业化转型，这是后发展国家通过城市推动国家转型的典型体现。

从此，中国城市的性质与开埠城市形成鲜明的对照。在这个时期的中国，甚至改革开放以后的中国，“‘城市’是一个地方的行政机关与管辖实体。根据政府在1963年发表的管理标准，城市是超过10万人口集聚形成的较大居民点。从1949年中华人民共和国成立至今，城市的定义基本保持一致。根据中国对于城市的定义，以及城市的行政级别划分，中国的城市分为直辖市、地级市与县级市三个级别，不同等级的城市拥有不同的人口数量”［24］。无论单个的城市，还是城市体系，它们都不是西方经济发展意义上独立的资本与市场支撑起来的实体，而是作为行政单位的国家权力的延伸，它们由国家塑造，并且国家依靠它们推动转型与发展。

第四，国家性城市工业工程推动计划经济体制建设。国家性城市工业工程不仅需要强大的国家中央权力系统，而且需要以公有制为主体的计划经济制度的计划支撑；如果没有后者，国家性城市工业工程即使能够建立，也无法获取继续存在并发展的资源；正是依靠国家计划经济系统的资源配置作用，国家性城市工业工程才能够建立、存在并发展。所以，国家性工业工程如果要在中国实施，那么计划经济制度的建设就成为题中之义。

计划经济制度是指由中央计划部门通过指令性计划和行政命令分配社会资源的资源配置方式。它的本质是将社会、经济通过指令性计划与行政命令组织成为一个大的生产体系，由国家统一配置资源、安排生产过程、处置生产产品。所以，计划编制部门必须将社会经济发展所需求的资源与信息，与自身编制的计划相适应，这就需要两个条件：首先，中央计划机关对全社会一切的经济活动，包括物质资源和人力资源的状况、需求结构等，拥有全部信息；其次，全社会利益一体化，不存在相互分离的利益主体和不同的价值判断。［25］这两个条件的建立是通过国家对农业、手工业以及资本主义工商业的社会主义改造完成的。

从中国的历史实践来看，计划经济制度能够为国家性工业工程的建设提供市场经济所不能具备的违背经济发展规律的资源与体制，在初期符合国家工业化转型的目的。但是，毕竟计划经济制度无法从根本上解决信息不对称的问题，无法进一步支撑国家性工业城市的违背经济规律与城市规律的国家意志性发展，所以，国家的工业化转型的成败因计划经济的利弊而起伏。