同样处在依附型城市力量推动国家转型模式阶段，但是这个时期中国的转型又具有不同于上一个时期的特征。虽然国民政府同样将开埠城市作为国家转型的空间与载体，但是，在经过城市精英与商业人士推动的城市恢复阶段以后，现代政党力量开始成为塑造城市力量并借此推动国家转型的执行主体。国民政府倾国家之力，通过制定城市计划建立国家性城市以对抗西方，这比晚清帝国的举措更加具有系统性、国家性、计划性与反传统性。但是终究因为国家主权的不完全独立，依附型城市力量推动国家转型模式无法顺利实现中国国家向现代化的转型。

（一） 向国家性城市战略的过渡

城市力量组成要素中的参与要素在这个时候发挥最大的功用。清朝的灭亡与北洋政府的统治，意味着作为统一国家象征的国家主权的碎片化，权力要素已经被碎片化至中国历史上较为严重的地步。中央集权的国家力量随着国家的分裂，其在城市中的垄断地位也随着瓦解，由此，代表清政府的官僚在开埠城市的国家转型引导与承载作用，也随之消解。统一国家的碎片化与其代理人在城市空间的消逝，并不意味着集现代要素于一身的开埠城市的消逝；相反，它要比整体的国家的恢复能力与凝聚能力强，并且重新开始承载新一轮的国家转型。

颇为吊诡的是，开埠城市的现代要素推动了古老的中华帝国向现代的转型；同时，也是开埠城市的现代要素所累积起的对国家转型的不满，导致了清政府的终结。开埠城市的商业发展，以及清政府在开埠城市的一系列国家行为，导致一群新的商人与城市精英开始进入城市的权力视野，并开始在城市的公共事务中逐渐发挥重要作用。这个群体包含“许多不同但又相互重叠的类型。第一类是传统的大型商人、批发商以及经纪商”。第二类是“绅商（也可以说是近代企业家）”，第三类“来自传统士人阶级”或被称为“新式士绅”。“这些商人、绅商，以及新式士绅们结合成为一种兼具进步思维和商业导向的阶级，越来越无法忍受旧政府制度对于他们活动的诸多限制。”［88］他们对于地方自治的要求，带动了晚清时期省、市、乡各个层次的地方自治制度的发展。基于这种挑战，为维护作为一个整体帝国的统一体，而不至于因地方自治所形成的离心力而导致国家的分崩离析，清政府于1909年1月18日颁布《城镇乡地方自治章程》。清政府出台一系列的措施，因应由开埠城市发展所带来的种种城市精英的利益需求与表达，但是不满仍然在城市的各个角落滋长。［89］最终，由开埠城市的现代要素集聚而成的，以现代国家为导向的现代革命——辛亥革命，终结了仍然处在转型过程中的清政府。

在政治动荡与不确定性的年代，商业化的乡绅自我组织起来以恢复城市秩序，并通过一系列的努力使城市复兴。这个时期，中国以城市推动国家转型表现为十分重要的特征，因为城市的精英与商人自动联合起来，开始推动城市中国的现代化进程。［90］以往这一进程的推动者是清政府，以及代表政府的国家官僚。

开埠城市的现代要素引发的现代城市革命，作为主体以新的规则与构想重构了中国的城市；这种被重构的城市想象与实践，希冀以不同于开埠城市的内涵，撬动中国的国家转型。所以，从城市推动中国国家转型的意义上讲，与费正清的观点——“在形式上，辛亥革命与其说是开端，不如说是终结”［91］——相反，在实质上，辛亥革命与其说是终结，不如说是开端，因为它虽依然处于依附型城市力量推动国家转型模式阶段，但是，这一模式中已经包含了不同于清政府依赖开埠城市推动国家转型的新的特征。

从晚清到1937年，城市推动中国转型的具体承载者发生了一系列的转变：清政府被迫以开埠城市为空间，在开埠城市中以国家官僚为具体的国家转型行为实施者，并在其中设立新的城市商业管理机构与制度，建立新的商业化行政中心，甚至另起炉灶，在开埠城市之外以国家性行为设立“自开商埠”，在开埠城市中对抗西方，以期保证国家主权不再继续沦丧。

然而，开埠城市创造了晚清时期国家转型的同时，也摧毁了清政府，从而将中国导入新的以城市推动国家转型的阶段。清政府因辛亥革命而灭亡，引领并承载国家在开埠城市转型的国家官僚力量也从此消失。这个时期在城市空间，填补国家性权力的缺位、恢复城市秩序、推进城市治理、复兴城市制度，甚至重新建立城市的国家性的群体，由以城市精英与商人所代表的民间社会力量所主导。［92］然而，这些城市精英与商业人士所代表的国家转型也必然发生在开埠城市。因为开埠城市的租界是在战争与政治动荡时期，唯一保持安全与没有受到战争创伤的地方。［93］从此，城市推动的中国国家转型，在依附性国家主权从统一形态转向碎片化形态转变的过程中，城市民间力量开始替代城市国家力量，成为转型的主要承载者。

城市民间力量承载的国家转型，其目的并不是仅仅在中国建立一个具有良好秩序的、现代城市制度的，并且甚至是具备西方理性化精神引导的现代城市；他们的主要目的在于通过现代城市的恢复、建设与发展，建立一个统一的强有力的现代中央集权的民族国家。

辛亥革命摧毁了统一的国家中央集权，从而使两个政治可能性相遇并且开始碰撞：统一的中央集权国家的建构理念与联省自治理念。“革命后的实践经受了自治和中央集权两种相互对抗的观念的检验，这两种观念在前十年间都各自赢得了拥护者。这是一个充满活力的政治实验的时代。伴随着实验的是冲突，因为扩大参政同集中权力的努力相抵触。”［94］当中华民国建立的时候，与这个进程相伴随的是联省自治的继续。“到辛亥革命时，这种效仿联邦制的思想，尤为显著。”［95］这就说明，以城市精英与商业人士为主体的地方人士的地方参与观念，与中央集权的统一国家行动相拮抗，参与要素成为对抗权力要素的十分重要的力量，并且建构中央的统一国家的愿望与扩大参与的愿望共同集于他们一身。

从城市推动国家转型的角度分析，联省自治的本质是以现代城市为空间，推动国家转型，并建立一个统一的现代民族国家的努力。实质上这种努力是一个以城市为载体与驱动力，自主建立现代统一民族国家的开始，而并非与中华民国相对抗，它们的实践在实质上都是一致的，即建立统一的现代民族国家。只不过两者的分歧在于：到底是以传统的暴力，还是以现代的城市力量；到底是以军队与政党的力量，还是以城市精英与商业人士的力量建立现代民族国家。表面上看，以城市精英与商业人士为主体力量的联省自治努力，是与建立统一民族国家相违背的。然而，令人惊奇的是，联省自治与建构统一国家的实践行动却是“共同存在的，作为对于省的认同，与作为对于国家的认同是共存的”［96］。这说明两者并非传统意义上认为的“联省自治是对统一民族国家的反动”。李剑农先生给出了相当具有说服力的解释，他认为：“此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏淫威的滥用，使得各派新人士全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以，一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论又反于沉消的状态了。”甚至到“民国五六年，进步党人和国民党人在国会里面，为了一个地方制度插入宪法的问题，发生有名的斗殴案；其实当时的国民党人并不曾主张采用联邦制，不过想在宪法上确定省长人选罢了”［97］。这充分说明，联省自治的实质并非反对统一民族国家的建立，而是以这种行动为凭借，以增强城市精英对国家构建的参与力量与增加他们的参与机会，以期壮大他们所代表的社会力量，以增强他们作为一种集团在建构现代国家中的作用。城市精英与城市商业人士不想在晚清代表的中央国家权力在城市中消失到统一的民国政府建立以前的这段时间内，自身在城市空间的努力趋于被消除。所以，联省自治与统一民族国家的努力，并非对抗性的，而是实质上相一致，是代表社会的城市民间力量与军事、政党代表的国家力量在国家转型中谁、以什么方式发挥作用的争执，甚至是谁，以什么方式发挥“主导作用”的争执。

然而，城市精英与政党究竟是谁作为国家依借城市力量推动国家转型的主体的争执，最终以政党的胜利而告终。虽然城市精英与商业人士是开埠城市中最具现代性的参与力量，他们与西方资本主义接触最早，并持续与这些现代性要素互动，由此，具备了最为现代的城市思想与国家思想；并且在中央国家权力因清政府灭亡而退出城市的空白期内主导了城市秩序的恢复、城市市政设施的建设，并积极地参与经过议会讨论的城市公共事务。然而，他们毕竟是失败了，这主要有以下几方面的原因。

第一，城市精英的三重身份特性，决定了他们无法承担在城市中推动国家转型的重任。以参与城市公共事务的人员性质为例，这些城市精英“仍以具有功名的士绅为多数，尤其是上层士绅的比例高达57.1%”，他们“大多数为具有传统功名之士绅；若干士绅同时又曾接受过新式教育，大多数为有产阶级；高层士绅中多曾在中央或地方担任过官职，有一些政治经验，对政府有所认识”。［98］这些城市精英“既保守，又进取；在保守中求进取，在进取中求保守”［99］。这种转型时代的特殊过渡性，决定了他们是最现代的城市要素。然而，他们还具有保守的性格，“传统已经逐渐衰退，现代化的方向并未确定。精英分子的造型是半传统半现代的，他们有求变的观念，但是自身利益优先”［100］。双重性身份中，保守的成分压倒了开放的成分。加之，以城市精英组成的自由职业团体与公共团体来讲，“民国时期的自由职业团体显然不是独立的自治机构”。无论是北洋政府还是国民政府都对城市精英进行控制，“公共团体只有在遵守国民党所颁布的法令规章和接受国民党党政机关监督的情况下才被允许存在”［101］。另外，这些城市精英还受到租界殖民当局的压迫。［102］保守性、国家控制以及殖民当局的压迫三面夹击，最终导致以城市精英为主体的城市推动中国国家转型的失败。

第二，城市精英的实力有限，决定了他们无法承担在城市中推动国家转型的重任。以汉口为例，这些城市精英虽然很努力地去建设现代的城市，他们成立汉口市街建筑筹办局、马路工程局、汉口建筑市场马路工程联合会，以建设一个现代的汉口；然而，因为民间资本力量的有限性，以及其对政府的不信任感，最终财政短缺导致重建汉口的努力取得的进步很小。［103］由此可见，虽然城市精英与商业人士有推动现代城市建设的雄心，但是他们自身的财政实力并不足以达到建构现代城市的程度。

第三，碎片化的国家主权无法推动系统的城市战略以达到国家转型的目的。辛亥革命虽然扫除了城市发展的传统束缚，但同时它也使具备中央集权的统一国家分割成了碎片化的地方权力主体。虽然在各个地方城市，尤其是省会城市，在城市精英、商业人士以及政府官员、军阀的互动下，或多或少都开始了现代城市的地方性建设，然而，这些建设都是零散不成系统的。即使临时政府已经成立，它也只能作为一个象征性的统一国家机构而存在，却不能发挥任何意义上的国家性统筹作用。由此，这些城市建设在没有一个统一的国家政权的规划下，无法以一个整体性城市体系来承担作为巨型国家的中国国家转型。

第四，城市的权力要素仍然是依附型的特点，这决定了中国国家转型无法成功进行。辛亥革命虽然使帝国政权崩解，但是并没有使中国的不平等条约与侵略中国的列强随之而去；中华民国依然是一个主权不完整的半殖民地国家。依附型的权力要素下，城市力量也是依附性的。在被殖民的国家中，国家主权的不完整性，令任何希冀以城市推动国家转型的努力都是失败的，即使这种方向是正确的。

第一个方面说明参与要素必须完全具备现代性。以城市精英与商业人士为代表的参与要素的中坚力量，其所支撑的城市推动中国国家转型的失败，说明以城市力量机制推动的中国国家转型必须寻求新的参与性要素，必须有一个新的具备现代要素的力量作为主体，来承担城市推动国家建设的重大战略。后三个方面说明，城市力量的权力要素带有根本性的决定作用。权力要素的独立性，需要一个统一的国家政权作为国家性支撑，在一个独立统一的民族国家范围内，方才有稳定的环境与系统性规划、强大的实力，以及更重要的独立的国家主权，也才能将城市推动的国家转型作为一种国家战略，从而实现国家在现代城市中实现从传统到现代转型的任务。由此，以政党为主体而开展的国家性城市战略开始在依附型城市力量推动国家转型模式中登上历史舞台。

（二） 政党：城市力量推动国家转型的现代行为主体

民国初期城市精英以自身的力量建设城市以推动国家转型的行为，是历史空白期的历史性产物。他们的努力取得了一定的成就，在一定程度上为国家转型中的城市增加了参与要素的作用，彰显了它的重要性。但是，他们的历史局限性，成为城市推动国家转型通过以政党为主体驱动力，并且打破零散无系统的状态，向国家性城市战略转变的依据。从此，城市力量推动国家转型模式在中国虽然依旧表现为依附型城市力量推动国家转型模式，但是，与民国初年相比，它又增加了许多新的要素。

与民国初期相比，1927年国民政府的成立标志着向统一国家迈进的中央集权的形成具备了可能性。国民政府虽然无法在实质上直接控制中国的所有地域，但是，相比于晚清与北洋军阀时期，中国这个时候已经具备了向中央集权迈进的条件。正是这一条件的具备，才使国家性城市战略的出现成为可能；其实也正是在这个时期，在中国历史上第一次出现了国家的城市战略。

国家的城市战略最为令人耳熟能详的是国民政府的“首都计划”与“大上海计划”。当然还有以西京（西安）建设为龙头，优先发展西北中心城市的西北开发计划；［104］《青岛市施行都市计划案》对于青岛市现代都市的中国自主规划，则是中国第一个都市规划行为；［105］还有广州、厦门、无锡、汉口等的城市规划战略。［106］这一系列的国家城市战略，说明中国已经从被动地在开埠城市中进行倒逼式的国家转型，从零散的由帝国官僚承担的个人代表国家采取的转型行为，从由城市精英与商业人士承担的民间群体采取的国家转型行为，走向由国家自身承担的以系统性城市战略为载体的国家转型行为。

历史证明，由国家自身承担的以系统的城市战略为载体的国家转型，必须由现代的政党力量发挥中枢作用。无论是清政府依靠开埠城市推动的国家转型，还是民国初年城市精英推动的国家转型，都说明仅仅依靠政治家、国家官僚、民间城市精英或者普通城市公民，城市推动的国家转型要么是零散进行的，要么会因为其承载主体的力量与身份局限性，而导致城市推动国家转型战略的挫折甚至是失败。所以，历史的选择告诉我们，城市推动的国家转型必须要有新的现代组织化力量来承担，方能以国家性行为，将城市推动国家转型的作用作为一种战略来系统化地实施；而这种现代组织性力量便是政党。

依附型城市力量推动国家转型模式的最大特征是：权力要素体现为依附型。也就是说，后发展国家（大多是殖民地国家）必须通过城市推动国家转型，但是，由于其国家主权是不完整的，所以它们的国家转型战略困难重重。要使城市推动国家转型能够发挥极大的正作用，只能首先赢得国家主权的独立。也就是说首先使依附型城市力量推动国家转型模式向由独立性城市力量推动的国家转型转变。

以代表国家的政党作为承载以城市战略推动国家转型的主体，是由中国的党建国家模式决定的。清朝灭亡后，中国社会呈现一盘散沙式的平铺无序状态，没有有实力的组织力量能够支撑国家转型。［107］在向现代国家转型的过程中，帝国体制内的官僚（洋务运动）、士人（维新变法）、底层民众（义和团运动），北洋军阀政府代表的军队力量、城市精英与商界人士等，都被证明无法以自身的力量赢得国家的主权独立。由此，只有创建政党这种组织化的力量才能担当构建现代国家的重任。［108］中国的历史与社会状况决定了中国的现代化转型和发展，必须要有强有力的政党的领导。［109］从此，现代政党成为中国国家建设舞台上的主力军。既然政党成为中国向现代国家转型的主力军，中国国家转型的路径又是以城市为载体而进行的，那么，现代政党理所当然成为城市推动中国国家转型模式的主体；这是中国国家转型的逻辑所决定的，也是城市推动国家转型的历史发展所决定的。(www.daowen.com)

政党之所以在中国能够成为城市推动国家转型的主体，也与政党的自身特质密切相关。作为现代化产物的政党组织在中国以列宁式政党的形态出现，这种政党具备四个方面的要素：具有广泛的社会动员功能和组织内聚功能的意识形态信仰；高度一体化、集权化的组织系统；清教徒一般严格的组织纪律；［110］以及高效的党军。［111］正是这些要素使其能够具备现代的组织化力量，建构国家，推动国家转型。与帝国体制内的官僚（洋务运动）、士人（维新变法）、底层民众（义和团运动），北洋军阀政府代表的军队力量、城市精英与商界人士等相比，政党可以在内聚的意识形态信仰的指导下，以一体化的组织系统、严格的组织纪律，以高效的社会动员方式，在赢得国家的同时，以国家的力量实行整体城市战略，从而推动国家的城市路径转型。所以，与晚清、民国初年相比，这个时期的城市推动国家转型的行为，是通过政党来推行的。政党是主要的战略规划与行为实施者。那么，第一个走向中国国家转型历史舞台的政党便是国民党。

国民党真正的以城市战略推动国家转型的时刻，是从1927年4月18日南京国民政府成立，宣布北洋政府统治时代的结束，中国暂时进入新的统一和平年代开始的。国民政府作为“一个不同于大一统的皇朝的新‘国家’的浮现……它更关乎着一个新的‘国族—国家’的建构”［112］。除了以军事力量统一整个中国，接续晚清崩溃而留下的法统外，依据城市推动国家转型的逻辑，国民政府在1927—1937年的十年时间，以践行国家性城市战略推动中国国家转型的方式，建构一般国民与城市精英对中国的国家身份认同。由此，在这段时间内，国民政府制定了一系列的城市战略计划，并以此为支点撬动整个中国的国家转型，其中最为引人注目的是“大上海计划”。

（三） 城市规划：后发展国家的国家战略

城市规划从它产生的那一刻起，便作为一种国家制度而存在。城市规划的产生是有其社会变迁背景的。19世纪，工业化导致的城市化迅猛发展，城市问题层出不穷；另外，第二次世界大战以后，尤其是20世纪60年代以后，资本主义社会的深刻变化，使城市生活的各个领域的问题趋于复杂。［113］这些问题既包含城市的人口问题，也包括城市硬件问题，既包括城市生活的物质问题，也包括城市生活的精神问题。单靠城市化的自然进程与市场的自发作用，很难解决这些城市化发展过程中出现的问题。由此，为解决这些问题，规划行为因此而成了国家、区域和城市的制度。［114］例如以解决大城市过分拥挤而造成的卫生、防灾与社会问题为目的的“绿肺”城市规划，便是其具体体现。［115］

城市规划产生的后发展国家原因，虽然在一定程度上具有上述先发展国家的体现，但是又与之不同。在先发展国家中，城市作为一种独立的力量而存在，后发展国家以国家的意志与力量创造城市，并以城市为载体推动国家转型。我们可以说，在后发展国家的城市化发展中出现的城市问题，需要国家将城市规划，更准确地说应该是国家性城市计划，作为一种国家制度来解决这些问题；然而，城市规划作为一种国家战略，它产生的原因更多的是国家转型的需要。

城市是推动后发展国家转型的重要支点与平台。后发展国家需要通过唯一现代的存在——城市——以支撑整个国家的转型；但是，这种后发展国家寻求与世界接轨的现代空间最先出现在殖民当局在殖民地建立的开埠城市中，由此，城市与现代性成为连接在一起的不可分割的整体。后发展国家的国家转型最初便是在开埠城市展开的。在赢得独立后，后发展国家同样将城市作为推动国家转型的载体。这个时候后发展国家便将城市规划战略作为国家制度而实施，以自我意志系统地规划国家城市从而推动国家转型。

国民政府以城市战略推动国家转型的国家行为，较早地体现了城市规划作为一种国家制度存在的事实。南京“首都计划”、“大上海计划”是这一国家制度的具体体现，通过这种国家性城市规划，国民政府一改晚清时期只是被动地在开埠城市应对西方现代因素的挑战的局面，而走向主动通过国家性行为建构现代城市力量推动国家转型的道路。

（四） 国家的城市：国民政府与依附型城市力量推动国家转型模式

在这个时期内，中国是一个拥有广大的农村地域与一个孱弱的中央政府的国家，但是，城市被证明仍然是一个在国家的现代化转型中，具有可管理性的政治与社会单位。这个时期的城市改革（具体的表现为国家的城市计划），被认为是中国在向现代国家转型的过程中最为成功的努力之一。［116］对于20世纪的中国来讲，以城市推动国家转型战略的意涵就在于造就兼具现代性与中国性的城市，那么，这一过程毫无疑问是首先由国民政府承担起来的。［117］

作为国家性城市战略的南京“首都计划”与“大上海计划”，是国民政府成立之后推行的大规模的现代城市建设行为的典型代表。在这之前，中国虽然有大型的国家性城市建设，例如历代皇朝的都城建设，但是，“南京首都计划与大上海计划却是中国近代第一次采用西方的都市计划方式进行的都市规划，两个计划都开始于北伐统一之后：南京首都计划源于首都建设的急迫性，直接源引国外的首都发展经验移植于南京是其一大特色”［118］。可见，这两个城市计划与晚清以及民国初期中国的城市建设具有根本性的差异，晚清与民国初年的城市建设都是官僚或者城市精英的个体或者群体行为，而国民政府的城市计划则是整个国家的行为。同时，这一作为国家行为的城市计划与中国传统的城市建设大相径庭，它是完全采用西方城市建设经验为蓝本，是完全现代的。它的设计是现代的，城市计划在于“营造一个有助于凝塑现代国家意象的实质环境，也借此生产一个面对国内支持者可以正当化其统治的都市空间……国民党政权确实意图透过清楚的‘现代计划’区别过往，也区别出租界，攫取明确的符号以标帜‘新中国’的到来。借着营造政府机构之空间，意图在潜移默化之间建构介乎中国公民与‘新中国’政权之间新的权力关系”［119］。它的执行者也是现代的，在执行城市计划的过程中，“国民党的领袖与改革者将传统社会的组织与领袖摒之于外，因为他们代表了最为缺乏专业知识与先进技术的那一部分群体，而这些专业知识与先进技术被认为是治理现代城市与开放的公共事务所必需的。当然，在这种观念的指导下，一般的平民大众也被作为传统的一部分而没有机会参与城市规划与建设。……高质量的市政管理被认为是高度中央集权的并且具备专业技术含量的，由此，这一任务只能被年轻的受过专业技术训练的官僚来执行”［120］。他们，也就是“年轻的受过教育的人坚信，中国亟需以深思熟虑的规划，以科学的方式重塑他们的城市”［121］。以“大上海计划”为例，这种现代性是“被刻意经营过的现代，在资产阶级支持的民族情绪之中将现代的外滩、高楼林立的租界天际线都当作一种‘他者’来看待。规划者意图经由将人民置放于更为庄严、更为‘中国’的都市空间之中，将其人民置于理性、效率、秩序的‘新中国’都市生活中”［122］。因为中国的传统城市无法靠自身生长出现代性，所以，现代性在一定程度上需要国家建构，其目的在于以这种建构的充满现代性的城市，给人民展现一个“现代国家”的形象，其逻辑是这样的：有能力建构类似于租界甚或西方式现代城市的国家，就是现代的国家，就是能够为人民谋福祉的国家，至少这种福祉并不会比租界中的外国人的生活差。

“大上海计划”就是国民政府以国家力量塑造现代城市的最为典型的体现。［123］包含南京“首都计划”等在内的城市计划战略，开创了中国以整个国家的力量建构城市，然后以建构的城市推动国家转型的先例。它区别于晚清与民国初年的城市推动国家转型行为，它是以政党为主要承载主体的，更具国家性、现代性与系统性。本书之意并不在于描述“大上海计划”等国家城市战略的来龙去脉，而在于通过分析作为中国历史上最为典型的国家性城市战略，揭示这一阶段的城市推动中国国家转型的特点与局限。

孙中山在《建国方略》一书的实业计划中提出，上海“苟长此不变，则无以适合于将来为世界商港之需用与要求”。进而提出“设世界港于上海”的构想。［124］这便是国民政府实施“大上海计划”的合法性来源。

民国政府于1927年成立上海特别市政府，在第123次会议通过了“大上海计划”，开始了其大上海建设。在上海特别市政府成立的训词中涉及“大上海计划”时，蒋介石说：“盖上海特别市非普通都市可比，上海特别市乃东亚第一特别市，无论中国军事、经济、交通等问题，无不以上海特别市为根据。若上海特别市不能整理，则中国军事、经济，交通则不能有头绪，因为上海还有一个城市发展较为发达的租界，因此更是非有完善的建设不可，一切当比租界更为完备。”［125］他的话语中已经透露出“大上海计划”的目的，即对抗租界，建立一个可以与租界媲美的现代城市。

其后上海特别市工务局长沈怡的话也展现了这一目的。他说：“令若继续增进上海之地位，则港口之开发实属必要：现令之租界是否可以继续为将来上海全市之中心，殊属疑问……就现状加以推测，苟吴淞开港有实现之望，而现在有铁路之布置可以变更，则江湾一带，必不难一跃而为未来之市中心。”［126］

表面上国民政府是要遵守孙中山的方针开展“大上海计划”，其主要目的有两点：一是另辟一个可以与租界抗衡、媲美的新市区，遏制租界的进一步发展；二是使新市区有朝一日能够成为包括租界在内的整个上海的中心，并进行了总体规划。但正如郭奇正所质问的：“我们更要问在福利国家的氛围皆未成形、规划的论述尚未进入强权国家的施政议程（agenda）中，成为其行政施为的首要考虑的1920年代，这么一个体质虚弱的新‘国家’，在提出‘南京首都计划’之后，迅即又提出的大上海计划，在空间的实质形式上是意图建构出何种想象？”［127］我们必须挖掘深藏在这一国家性城市战略后面的更深层次的意义。这个意义就是：国民政府以城市计划巩固新建构的民族国家，推动国家向现代化转型。

这种建构国民对新的现代国家的认同，巩固新的民族国家，推动国家向现代化转型的实践，从具体的方面来讲，是通过以现代技术建构起来的、凝聚传统中国精神的建筑形式呈现的。上海特别市政府的建筑以这样一种形象展现给市民：“建筑立面分为台基、屋身与屋顶三部分，台基高约6公尺，由地面层大型阶梯连通台基面大厅所在的第一层；台基之上建筑仿传统中国式木架构建筑物正立面之梁柱外露作法，上覆以绿色琉璃瓦之大屋顶。正门入口两侧有巨大石狮坐守，房屋内部装修，举凡梁柱收头、漆料颜色及彩绘图式完全抄照故宫宫廷之内部装修式样处理。”［128］之所以采取这种建筑式样，官方的三点理由准确地表达了通过它凝聚国族认同的效果：

一、市政府为全市行政机关，中外观瞻之所系，其建筑形式应代表中国文化；倘采用他国建筑“形式”，何以崇固家之体制，而兴侨旅之观感？二、建筑式样为一国文化精神之所寄，故各国建筑皆有表示其国民性之特点；近来中国建筑侵有欧美之趋势，应力加矫正，以尽提倡本国文化之责任，足示市民以衿示。三、世界伟大之公共建梁，奚谛方千；建筑经费以兆亿计算者，不知凡几，即在本市亦不乏伟大之建筑物。今以有限之经费建筑诠释观瞻所系之市政府，苟不别树一帜，殊难与本市建筑物共立。［129］

作为具体化呈现的建筑样式，可以作为凝聚国家意识的象征，构建并增强市民对于“新”国家的国家认同。“若将上海市政府新屋放回当时国民政府在中国境内其他重要都市所兴建的官方建筑物中作一比较可以发现：无论是广州的中山纪念堂，南京首都计划的官方建筑物，乃至于大上海计划本身，三者对于建筑形式的要求都非常强调民族性：即在现代的材料、结构与技术的条件下面，建造中国固有式样的新建筑物。外显的形式所彰显的表面意义，在于表现和发扬光大中国固有的文化，以此倾向具体回应了这个时代中国人普遍的民族心理。”［130］

由此，这种可以凝聚国家认同的建筑形式，以及可以与租界相抗衡的新的城市计划，可以帮助新成立的南京政府和上海特别市政府激发上层资本家阶级与一般市民的国家认同与骄傲感。“事实上大上海计划以其规模所号召出的认同不仅止于资本家，普遍的上海市民都或多或少地参与了都市繁荣的想象。1931年元月上海新闻中刊载了一篇关于大上海计划的报道：在一年以前，全市居民莫不希望大上海计划之赶快‘行’，赶快‘动’，使我们华界居民也得争些面子，似乎此后可以代表上海文明的不是租界了，而是我们中国人所经营的堂皇富丽的上海了……相较于租界非计划性有机发展出来的不规则都市纹理，大上海计划以其规模及几何性格明确之特质，的确在普遍的上海市民心目中建构了极其不同于封建前朝及租界政权的空间想象。”［131］这种认同感表现在国民党作为执政党的身上，便体现为：“国民党是中国当时最好、也是唯一可以将中国这个国家带向现代的工具。”［132］

“大上海计划”代表的国家以大型城市计划推动国家转型的行为，在中国从传统到现代转型的过程中是一个巨大的里程碑。“《大上海计划》在上海都市发展史上第一次对上海市（租界不含）的开发和建设，作出了宏观的、系统的设计，规划了建设上海成为新的国际大都市的蓝图，是近代上海第一个大型的、综合性的都市发展规划，在上海的都市建设史上具有开创性的地位和意义。”［133］它不仅以城市战略以及具体的建筑形式来形塑国民对于国家的认同感，同时也开启了中国现代市政制度的大门。许多现代城市的功能分区、公共设施、交通与住宅等，都被囊括于这个大计划中。［134］

这是中国第一次以国家的名义推动的整体性、系统化的城市战略。它的执行主体是现代政党，具体操作主体是具备专业技术与知识的技术官僚，建构的是集合城市功能、外形于一体的现代化综合性大都市。就像美国在华盛顿建立林肯纪念堂一样，［135］国民政府的“大上海计划”可以说是一个新国家政权形塑国民认同、推动国家从传统到现代转型的一次尝试。

然而，毕竟国民政府并没有建立一个完全独立的民族国家，开埠城市的租界仍然作为“国中之国”侵蚀国家主权，这是依附性权力要素的最大特点，也是国民政府这次国家性城市实验失败的根源。国民政府虽然在开埠城市借城市计划以期建构同租界不相上下的现代国家，并力图证明中国人可以以自己的力量治理上海，而不能再让上海位于外国强权的统治之下。这代表了整个国民政府的想法，或者说那个时候绝大多数对国家的前途充满忧患意识的人的想法。然而，历史证明，国民政府的这种努力是失败的。［136］“从根本上说，要把上海建设成为一个现代化的、多功能的、结构合理和布局有序的全国经济中心和国际性都市，首先必须彻底改变上海的半殖民地地位……以提供坚实的基础。”［137］随着日本侵华战争的扩大化，中日战争的爆发最终使“大上海计划”搁浅。

“大上海计划”是由政党所代表的国家为主体，通过城市推动国家建设的系统性政治行为。与晚清和民国初期中国以城市推动国家转型的形态相比：第一，它是一种主动行为。清政府在开埠城市的一系列改革，是被西方列强所逼迫的，它们是被动的改革。民国初期城市精英因为清朝的灭亡，中央集权国家在城市中消失，城市的恢复、重建与治理没有力量可以依从，只能靠他们与商业人士的结盟来解决城市问题；所以，他们也是被动的。国民政府的以大规模的城市战略推动国家转型的行为，是在国家中央政权刚刚建立的时候，便开始主动推行的以城市计划为载体推动国家政权建设、巩固的行为。第二，它的执行主体是代表国家的现代政党。与晚清和民国初期相比，这个时期以城市推动国家转型的承载主体不再是作为个体的国家官僚，也不再是作为一个城市民间力量的城市精英、商业人士，而是执掌国家政权的现代政党；与前两者相比，后者更带有现代性，并且具备更加强大的组织动员力量。第三，它是系统性的国家行为。现代政党以国家的力量开展的城市计划，与以单体官僚和民间城市精英力量以城市为载体推动的国家转型相比，前者是从整个国家的层面设计城市系统推动国家转型，而非仅仅在一个城市或者一个城市的某一个领域发动的变革；所以，它更具有系统性、全面性以及整体观。第四，它是激进的反传统行为。城市计划的制定与推行依靠的是现代技术官僚，在国民党意识形态的指导下，他们同样对传统嗤之以鼻，同样是将城墙推到，将传统建筑拆除，将传统与现代对立起来，进行激进的城市变革，并认为这是达到“现代”的最为迅捷的路径。