社会转型、治理体系转型以及国家和农民利益关系的转变导致地方治理体制创新。面对转型期的新生事物和复杂矛盾，如何扩大政府职能，积极构建发展型导向的能动型政府是国家治理能力现代化实践路径。苏南地区实现国家治理能力现代化的具体路径包括：

1.基层组织行政化

基层组织行政化主要体现在三个方面：一是村干部职业化。受当地产业结构的影响，集体时期农副工商等各类治理事务产生村干部职责分工，之后村干部逐渐成为专职化的脱产干部，2000年后乡镇通过公开招聘任用了年轻化、知识化的村干部。村干部职业化体现了基层治理的专业化，能够增加村级治理能力。二是村级工作规范化。在发展转型期，村级组织通过程序合法、办事留痕来自我保护并应对行政化考核，但村级工作规范化并非将村干部陷入形式化考核中，村干部既可以按照政策规定办事，也能够动用私人关系来治理村庄，遇到问题还可以跟派出所或网格员协调。三是村级组织科层化。村书记统筹和层级化的组织体系是村级组织高度科层化的表现，但是科层制的专职化和等级化并不等于官僚化，村干部的工作内容具有一线工作的具体性和村庄事务的社会性，不具备科层体制内部官僚化的理想类型。相反，村书记的主职地位以及由此体现出来的层级差别体现了集中、高效和充分权威，村书记向上统筹资源，条线干部向下对接工作。所以，在苏南地区，基层组织行政化能够增加地方治理能力，促进国家治理能力现代化。

2.政府职能规则化

发展转型期，村庄治理内容既包括传统事务，如邻里纠纷、宅基地纠纷等，也包括新生事务，如违章建筑拆除工作、“331”和散乱污等效率企业整治工作等等。为此，基层治理采用软硬结合的工作策略，以硬规则为基础再运用社会性规则进行谈判，最终无法解决的则援引正式制度和国家权力。如，村干部在开展违章建筑排查工作时会首先采取规则性策略，遵从政策文件的规则体系，一旦发现违章建筑则依据政策规定要求农户必须拆除。村干部的工作力度很强硬，但是在网格员将照片上传区级平台以前，村干部会运用人情、面子等社会性规则解决问题，或者引入网格员协同治理，对于实在不愿意拆除的钉子户，网格员可以向上申请综合执法。在当地，政府是高度统筹的，可以动用一切资源，开展多部门协作，甚至能够在不同层级制定规则体系，型塑出强政府弱社会的治理格局。

所以，在发展转型期，面临复杂化的治理事务，基层组织可以采用软硬结合的工作策略，使正式规则与非正式规则相对接，超出村庄利益边界的新生事务也可以通过政策规则解决，但正规化方式无法解决的传统事务仍然可以通过村庄社会性规则来解决。村庄治理的弹性空间是为了村级组织能够自主而灵活地解决多重任务和复杂利益，从而提高治理效率，来完成政策导向下的硬性工作。发展转型期复杂事务的治理规则，本质上是大政府治理有效的实践机制，政府职能扩大化以后再慢慢规则化，形成一套完善而有效的治理体系。(www.daowen.com)

3.资源供给方式特殊

项目资源的自我供给而非科层化供给。在其他发达地区，地方政府在财政资源充裕的情况下将高密度资源输入村庄。比如南京，项目制这种标准化的资源供给方式与地方政府的行政化体系互相型塑。一方面，项目资源输入是科层体制通过行政化和规范化的供给方式实现的；另一方面，资源密度越大行政化考核越多。因此，项目资源在往乡村输入的过程中以行政任务为导向，最终成为一种形式化资源，形式化资源的分配逻辑使得村级组织陷入形式化考核，村级治理能力弱化，村级组织悬浮。而在苏南地区，由于早期乡镇企业发达，乡村两级集体经济较强，村庄内部的公共建设资源大多是自我供给而非科层化供给，只有集体经济不足的村庄才有较多的项目资源输入。由于当地乡村一体的工业化进程，村庄之间集体经济的分化程度较低，能够形成村庄项目资源自我供给的地方性共识。在苏南，地方政府不会将项目落地视为村干部必须要完成的行政任务，也不会通过可量化的方式对村级组织如何分配资源进行考核，而是通过项目补贴的形式激励村级组织积极回应村庄公共建设的需求。因此村级组织在开展村庄公共建设时具有自主性空间，村庄公共建设的资源利用效率较高，不会成为形式化资源。

苏南地区村庄公共建设主要是由村集体经济开支，同时地方政府进行一定的补贴，比如Y村每年开展两个亮点工程，如路灯、停车场等以自然村为单位的公共建设，每个亮点工程大约花费50万元，地方政府补贴10万元。

2014年Y村创建省卫生村，当时进行村容村貌改造，共改造了20多个公共厕所和300多个农户家的小厕所（把坑填平）。其中，公共厕所改造价格为每个1万多元，共花费30多万元，地方政府补贴了一半，而农户家的小厕所每个费用约1000元，全部由村集体出钱，政府没有补贴。农户家的小厕所改造也是创建卫生村所必须开展的工作，否则最终审核时无法过关，地方政府注重结果考核而不注重具体的实施过程，村级组织花自己的钱解决自己的问题，但由于村集体经济较强，村级组织有能力实现公共建设，并以此完成卫生村创建和老百姓的公共诉求。

综上，苏南地区通过基层组织行政化、政府职能规则化、地方治理体制创新、集体统筹单位上移，以及特殊的资源供给方式等具体方式来实现政府职能扩大化和国家治理能力现代化。在当地，地方政府为应对发展转型期的治理事务，重塑了一套新的治理体系，这套治理体系能够实现规范与灵活、传统与创新、发展与治理等自洽式融合，这套整合型的治理体系正是大政府的治理规则，通过构建能动型政府实现转型期治理有力且治理有效。但苏南地区强政府弱社会的运行机制有其丰富的内在机理，比如强政府是通过镇村统筹实现的，用地方政府来代表国家政府，形成了乡镇统筹、村级自主的治理格局，各层级的集体统筹能力都较强，且更高一级的统筹单位有更强的统筹权。