面对发展转型期的多重任务和复杂利益，当地的基层治理以发展型任务为导向，政府职能扩大化，基层治理现代化。发展转型期基层治理创新的动力在于社会转型、国家转型以及国家与社会互动关系本身的转型。

1.社会转型

苏南地区地处太湖流域，物产丰富，早期就是一个资源充裕、治理有效的农业型社会，因此地方政府财政资源充裕，可以积极介入村庄整体规划，形成了地方政府主导的工业开发和城乡统筹。在地工业化能够提供充分的非农化就业机会，并在此基础上形成了整体性和自发性的子女城镇化，传统的乡土社会向现代的城市社会转变，简单社会向复杂社会转变。社会转型改变了村庄治理的社会基础，要求地方治理进行体制创新，逐步强化政府治理能力。

一是村庄社区化。由于在苏南工业化起步阶段，用于工业开发的资本原始积累较弱，地方政府无力统筹园区规划，导致工业区和生活区混杂。工业化发展特别是大量的外来务工人口流入村庄，对村庄生活环境和农民生活方式造成严重的影响。为此，城市社区管理模式在村庄中延伸，如垃圾处理站、网格化管理等方式，希望运用城市治理模式解决工业化发展所带来的村庄治理问题。如，乡镇综合执法局在全镇划分了70个网格并招聘70名网格员，每个村庄配备1至2名网格员，并按照区里的要求实行人网固化。网格员通过公开招考和专门培训后，统一着装，每天在村庄巡守，希望以此实现矛盾排查化解、违章建筑处理、居民信息动态管理、流动人口服务和出租房管理等。城市综合执法通过网格化管理下沉到村，本质上是由于村庄治理承载了城市治理的功能，村庄社会已经向城市社会转变。此外，村庄社区化不仅体现在社区化管理模式的创新，还表现为城乡统筹的基础设施建设，农民在村居住就可以享受城市的生活环境。村庄社会从农村到社区的转变，是当地社会转型的一个重要表现。

二是农民市民化。由于苏南地区工业化起步较早，20世纪80年代的集体企业吸纳了大量的劳动力非农化就业，之后私营企业兴起，农村劳动力彻底从土地中解放出来。此外，当地工业化进程中的土地开发秩序是由政府主导的，政府通过财政体系的再分配进行区域均衡发展，以及社保体系的制度性分配对失地农民进行征地补偿。因此，工业化进程中务工加社保的土地利益分配方式，形成了依托于劳动力非农化就业的城镇化路径，农民全部参与劳动力市场，在劳动力阶段获得务工收入，在老年阶段获得社保收入，以此获得与城市居民等同的收入保障和社会保障。因此，在地工业化使得村庄的农民变为城市的市民，农民在生活环境、就业机会、收入水平和社会保障等方面获得等同于城市居民的待遇。农民市民化与城乡统筹的城镇化相匹配。正是因为苏南地区特殊的工业化路径，当地实现了整体性的城镇化，城乡一体化水平较高。在分析村庄治理的社会基础时，需要正视工业化进程中农民的市民化，村庄社会的内在转型导致村庄治理关系和治理能力的转变。

三是工业产业化。苏南工业化起步于20世纪80年代的镇办企业和90年代的村办企业，并于90年代末地方政府开始招商引资，私营企业开始大量发展。在此过程中，当地的工业发展逐步呈现规模化和产业化。20世纪80至90年代的集体企业产生于短缺经济，主要生产日常生活用品，品种多样且技术含量低，在全国性市场中具有较多的供给主体。随着市场经济发展，苏南地区集体企业式微并很快出现转制的局面。在地方政府引进私营企业以后，当地出现纺织产业集群的现象，并依托于吴江区盛泽镇的纺织业市场，呈现规模化和产业化特点。当地的工业发展从短缺经济到产业化集聚，取决于不同的集体统筹单位。20世纪80到90年代的集体企业主要由集体单位独立统筹，因为“各自为政”，市场竞争力不足。90年代末的私营企业则由地方政府统筹，通过地方性的政策条款实现全局规划，进而产生产业集聚。所以，当地的工业产业化是通过集体统筹单位不断上移实现的，更大规模的发展规划需要更高一级的统筹单位，由此导致集体统筹或政府统筹高度参与工业化进程，当地的工业产业化逐步型塑了积极有为、规范有序的地方治理结构。

在苏南地区，村庄社区化、农民市民化和工业产业化等社会基础转型，表明当地已经从纯农业社会过渡至工农混合型社会，所以当地的治理形态不同于中西部农业型地区的维持型治理，是以发展任务为导向的复合型治理。

2.治理体系转型

与传统社会层级化的村组治理体系不同，新时期地方政府正构建现代化的大联动体系，通过技术治理和条块结合来型塑发展型导向的能动型政府。

传统社会层级化的村组治理体系。在传统的农业社会，通过土地连接起来的集体型利益诉求需要通过村干部角色来集中表达，并在科层制内部向上逐级传导。这种方式型塑了国家职能，而抽象的国家权威也恰好回应村庄的集体诉求，将村民的个体化诉求下降到村庄内部由村干部解决。所以传统社会的基层治理是一种层级化治理，基层组织具有自主性的权力空间，而且逐级上报和分层处理可以充分发挥各层级治理主体的治理效率，通过“小事不出组、大事不出村”将治理矛盾消化在村庄内部。

现代社会大联动的国家治理体系。复杂的城市社会与简单的农业社会在治理方式上存在差异，转型期村庄的生产关系和生活方式受工业化和城市化的影响较高，农民利益呈现个体化和多元化，村集体很难集中表达村庄的利益诉求，科层制也没有能力回应个体化诉求。因为科层制分工解决的主要是法律法规已经明确的规则化问题，比如自留地边界纠纷成为村庄治理的主要难题，这种基于土地利益边界的新生矛盾已经超出村级组织的能力范围和国家治理体系的规则本身，职业化的村干部无力解决村庄的自留地纠纷。所以，从简单社会向复杂社会的转型过程中，国家通过网格化管理等大联动体系将村庄基层的矛盾直接上诉至区级平台，然后通过平台分配到各部门，并追溯各部门的处理结果。大联动体系本质上是国家行政权力导入村庄，使得在村庄社会中政府高度在场，通过扩大政府职能回应村庄内部的个体化诉求和发展转型期的复杂化矛盾。

国家的转型能够激活基层组织回应多元化新生矛盾的能力。地方政府进行治理体制创新，通过网格化管理将网格员巡查、12345市民热线、公共论坛以及政府信箱等信息平台整合起来，传导基层社会的多元化诉求直达国家权力上层，然后通过区级平台下派治理任务，在科层制内部通过自上而下的压力传导促进基层组织积极行政。地方政府进行整体统筹和高位推动，通过网格化管理等地方性的治理体制创新，对科层体制形成倒逼之势，以建设积极回应发展型诉求的能动型政府，也能够将涉及法制剩余的新生事物在科层制内部进行职责分工，进而形成制度化规则。此外，以前国家职能通过抽象权威和公共规则来回应村庄的集体诉求，而今在网格化管理等新型治理体制下地方政府需要在具体事件中回应个体化诉求。国家越有能力解决复杂性事务和个体化诉求，说明国家能力越强，国家行政权力对村庄社会的治理效率越高。所以，在国家转型过程中，苏南地区通过网格化管理等地方性的治理体制创新型塑了扩大化的政府，并将这种扩大化的政府职能进行制度化，可以说体制压力型塑了新的体制。

地方治理体系已经从传统层级化的村组治理转变为现代大联动的国家治理，国家行政权力导入村庄，村庄细微小事能够直接上诉至权力上层，并自上而下地传导科层制压力以促进基层组织积极有为，基层治理现代化提升了地方政府的治理能力，并促进地方治理体制创新。(www.daowen.com)

3.国家与社会互动关系转型

在社会转型和治理体系转型的基础上，国家和社会互动关系本身也在发生变化。在此，并非以二元视角来分析国家和农民之间单向度的权利义务关系，而是细化各级治理主体之间的互动关系，以此来理解当地治理结构中国家与社会之间的治理关系变化。

（1）干群关系转变：从亲密到疏离。集体时期实行高度集中的政治经济体制，国家权力高度在场，而且“三级所有，队为基础”使得生产队集生产性、组织性和政治性于一体，个体农民在经济关系、集体活动以及政治文化等方面高度依赖于集体。由于村组干部与老百姓一起参加集体劳动，甚至需要在农业生产中起到先锋带头作用，因此当时的村干部具有充分的合法性权威，干群关系比较和谐。分田到户以后，高度集中的政治体制逐渐消失，但是村级组织依然参与灌溉、抗旱、农技服务等村庄公共生产事务。由于村集体经济较强，可以帮助农民分担农业税费，农户自己只需要缴纳农业税，村集体帮忙交提留。此外，当时集体企业兴起，村集体可以统筹土地工指标和征地补偿款的分配秩序，农民依然有利益掌握在村干部手中，且村集体统筹能力较强，此时的干群关系依然缓和。约2000年之后，随着工业化进程加快，农民的土地被私营企业大量征用，在村庄内部，村集体所提取的征地款主要用于村庄公共建设和村集体经济发展，集体收入不用于村民分红而是投入村庄公共建设，产生的结果是村集体经济强大、村庄基础设施完善而农民收入水平一般，所以可能出现村民与村集体争利的现象。与此同时，农业税费被取消，国家与农民之间对等性的权利义务关系被打破，农民成为单向的资源获取者和权利享受者，因此老百姓的权利意识不断增加，会经常向村干部提出公共品诉求，干群关系出现冲突。此外，发展转型期村庄内部有大量的治理任务，如工业化发展带来流动人口和厂房需求，农民在利益驱动下具有较强的动机进行违章建筑，而村干部需要处理违章建筑并进行出租屋管理，因此农民与村干部之间进行利益争夺的领域增加，干群关系逐步紧张。

由于发达地区治理事务密集，基层组织是积极有为的发展型组织，并且地方政府通过治理体制创新可以援引政策规则和科层制压力促进基层组织积极运转，同时为了应对科层制考核，村干部必须将行政任务落实下去，因此村干部工作力度较大，与老百姓打交道的积极性也较大。然而，由于村级组织行政化和村庄利益复杂化，事实上村干部没有能力与老百姓打交道，而是需要通过小组长、老党员和退休老干部等非正式的治理资源代替村干部与老百姓打交道。村干部与老百姓之间的互动方式由传统时期直接互动转变为现在的间接互动，小组长等非正式的村干部成为干群互动中介。在村庄治理过程中，村干部内生性的传统权威逐步弱化，科层制所赋予的行政权威逐步增加，由此产生的结果是村干部对老百姓做工作的方式转变，职业化村干部无力解决村庄内部的治理问题，同时群众利益诉求较多，对村集体提供公共品供给的要求较高。

综上，村庄内部的干群关系从和谐走向冲突、从直接走向间接、从亲密走向疏离。从干群关系来看国家与社会的关系，国家治理角色从高度在场，到退出村庄，再到重新整合，而村干部从村庄的当家人转变为国家的代理人，从集体时期向下回应农民诉求，到税费时期同时向上回应国家诉求和向下回应村民需求，再到现在只向上对接国家行政化任务。不同时期的干群关系体现了不同的治理目标以及与之匹配的治理能力。

在访谈过程中，Y村村主任向我们讲述，“以前当村主任很悠闲，现在压力很大”“以前下去做工作时老百姓会给烟抽，现在搞公共事业时我带烟下去来央求他们”“以前老百姓因办企业有求于村干部，现在只会发牢骚，一到雨天排涝则电话不断，‘我的地淹了，你们村里在干吗呢？’”。同时由于科层制所传导的工作压力，村主任不停地表示，“村主任是个高危职业”“很担心被处分”，等等。

村民的宅基地证和房产证与子女入学绑定在一起，如果两证遗失则需要办理不动产证，办理时房管部门必须对农户的房屋进行审批，要求农户拆掉用来出租的违建小房子才能颁发不动产证。Y村一位老人因为不愿意拆除小房子而无法审批不动产证，为此向村主任发狠话，“你不给我办，我天天去找你！我跟你拼命”。

（2）乡村关系转变：从指导变领导。集体时期基层工作以农业生产为中心，形成了公社指导、大队统筹和生产队为核心的乡、村、组三级组织体系。此时村集体特别是生产队具有独立安排生产事务的自主性空间，地方政府在修圩田和开湖等农业水利工程中无硬性的考核指标，而是以结果为导向，让大队根据自己的实际情况决定修多少方，而且当时并无公社下达的中心工作，一切中心工作围绕应急性的农业生产展开，如开湖、割草和抗旱等，公社主要为村庄提供技术指导。所以，当时的乡村关系是指导与被指导的关系，村干部具有自由裁量权，村级治理具有灵活性空间。分田到户以后，村集体向农户征收税费以完成乡镇考核；乡镇企业带动了当地的工业化发展，农村社会出现工农并存的现象。乡镇政府为鼓励集体经济发展，对村办企业经营状况进行考核，并在村集体经济年收入达到100万元的村庄奖励村书记在退休以后享受公务员待遇。此时的乡村关系已经由指导变为介入，乡镇政府积极参与村庄治理事务，并对村庄进行整体规划。随着基层治理现代化转型，国家向农村增加资源投放力度以及对村庄整治进行监督和规范化管理。行政化的村干部按照国家政策文件治理村庄，村庄治理变得刚性，丧失弹性的治理空间，村干部自由裁量权被压缩。综上，乡村关系从指导变领导，村级组织科层化，村干部职业化，村民自治委员会的自我管理变为地方政府行政化监督。从乡村关系看待国家与社会关系，可以发现国家行政权力导入村庄，对村庄社会的治理能力增加。

（3）国家与农民关系转变：从服从到认同。在新中国成立以前，传统农民只有宗族认同而无国家认同，农民的国家观念仅限于文化层面，以及旧时代皇粮国税所强化的抽象的国家权威。农民认为向国家缴公粮是天经地义的事情，因此当时农民的国家观念主要是服从于专制集权所表达的抽象权威。解放之后，社会主义意识形态建构的过程也是农民现代性的国家认同被型塑的过程，特别是集体时期的组织体系建设彻底将农民对宗族的认同转变为对国家的认同。税费时期，国家通过农业税费的形式向农民提取资源，然而由于太湖流域物产丰富且集体企业兴起，务工收入成为农民家庭的主要来源，甚至集体经济可以帮助农民缴纳三提五统，所以当时农民的税费负担并不重，农业税费可以通过国家与农民之间对等性的权利义务关系型塑农民的国家观念。税费改革以后，国家以项目的形式向农村输入大量的资源，同时在工业化进程中农民可以拿土地换社保，地方政府将土地增值收益部分用于社保体系的制度性分配，因此农民抽象的国家观念再次被具体化，此时农民不再服从于抽象的国家权威，而是产生具体的国家认同。在当地的发展过程中，集体时期的组织体系、税费时期的农业负担、土地开发后的社保收入以及资源输入时期的项目资源分别成为不同时期型塑农民的国家观念的载体，农民的国家观念经历了从抽象到具体化、从服从到认同的转变的过程。国家与农民关系的变迁表明农民的国家观念是可以被改造的，不同的治理关系和治理任务型塑出不同的农民对国家的观念。

通过干群关系、乡村关系和国家与农民的关系来透视地方治理体系中不同主体之间的互动，可以发现，基层治理现代化进程中国家行政权力高度在场、村民权力意识不断增加、村干部自主性空间不断压缩，目前村级组织不仅面临着自下而上的村庄公共品诉求，还要完成自上而下的行政化命令，既要向下接受村民监督，也要向上应对行政化考核。基层组织被纳入科层化体系的程度越高，说明国家权力进入村庄的程度越深，地方政府的治理能力越强。

综上所述，地方治理创新的动力在于国家和社会处于发展转型期，国家和农民的利益关系发生改变。在苏南经验中，社会转型、国家转型以及国家与社会互动关系转型同时促进了地方治理能力提升，在国家治理体系现代化进程中，国家治理能力同步现代化，所以苏南地区的基层治理现代化实际上是社会、国家和治理体制同步现代化的结果，型塑了积极有为、规范有序的治理结构。