由于发展转型期村庄治理的社会基础和制度基础均已发生变化，传统社会的治理事务，如家庭或邻里纠纷调解、村庄共同生产事务等逐步减少，与此同时，村级组织行政化、村干部职业化，科层体制大力提升村干部的经济待遇和福利保障。因此，地方政府进行治理体制创新以推动村级组织积极运转，通过下派网格员以每天发现问题、上报问题，来增加村级组织的治理事务。当地的网格化管理等地方治理体制创新不仅是对村庄社会事务的改造，也是对基层治理能力的重塑，既通过网格员等治理单元下沉增加了村级组织的治理能力，也通过条块结合强化属地管理的综合治理能力。

1.网格员与村干部之间的关系

网格员和村干部的关系从冲突走向平衡。对于工业化发展所带来的新生事务，村级组织没有较大的积极性去主动地发现问题、解决问题，网格员管理构建了一套规范化的“治事”流程，如网格员发现问题、上传平台、经平台下派到村，在村干部处理以后网格员进行追溯。网格员通过“给村干部找事干”来促进村级组织积极行政，由此在村庄治理结构中出现了网格员和村干部两套交叉的治理体系，甚至会出现两套系统打架的情况。比如，网格员向上对综合执法局负责，每天发现多少问题都有指标控制，网格员仅负责拍照但不负责处理问题，因此村干部的工作量剧增。村书记作为网格长希望网格员协助并配合村干部开展中心工作，而有的网格员不仅不配合反而给村里增加工作负担，因此两个治理主体会出现矛盾。同时，网格化管理使得原本“小事不出村”转变为“没事找事干”，并且网格员上传照片使得科层制自上而下的压力传导进基层组织，村级组织丧失自主性的权力空间，甚至会陷入形式化考核中，村庄社会原有的治理均衡被打破。网格员和村干部之间的互动关系经历了一个紧张的时期，但经过调试实现了协调运行。由于最近当地的中心工作较多，村干部忙于处理“331”、散乱污等，如果网格员仍旧每天大量的拍照则村干部无法及时处理，因此“网格员慢慢在调整，拍照有轻重缓急之分，让村干部来得及去处理”。目前综合执法局要求网格员每天拍十张照片，并且按照二二六进行比例控制，其中两个问题是历史遗留问题，两个问题是河道等环境卫生问题，另外六个则是一般性问题。综上，在网格员等治理单元下沉的过程中，网格员和村干部之间的关系经历了一个从冲突走向协调的转变，但这也是新制度运行过程所必经的调适过程。

网格员和村干部两类治理主体所构建的互补性治理体系。网格员和村干部之间的关系协调并非二者协商或者博弈的结果，而是在治理实践中自然而然地达到的平衡。“网格员拍多少照片、拍什么照片，并不会跟村书记商量，但自己心里有数。”从结果来看，村级组织块块可以整合网格员条条，村书记具有一定的整合性，但这并非两套治理体系本身有好坏之分，而是以治事为导向，通过解决具体的问题所实现的均衡关系。因此发展型导向的积极有为的村级组织能够在网格员下村以前维持既有的治理均衡，但在网格员介入以后依然能够快速地实现新的治理均衡。在村庄内部的治理实践中，网格员和村干部两类治理主体能够建构出互补性的治理体系。网格员下村能够促进村级组织积极运转，但不会对村级组织造成压缩；同时村干部仍保留一定的自主性空间，但因为网格员的存在提升了发现问题和解决问题的能力。

网格员和村干部两类治理主体能够实现关系平衡，本质上是因为两套体系本身不存在冲突。因为在发展转型期，村庄治理对象既包括熟人社会的传统性事务也包括工业发展所带来的新生事务，既包括本村常住人口也包括外来流动人口。网格化管理是现代化的治理方式，是一种单线条的分类治理，是对事不对人的，需要在事务性分类的基础上进行专门化处理，因此对应村庄大量的新生事务以及规则性的治理需求。而村干部治理是传统的治理方式，是一种整体性治理，是既对事又对人的，回应的是传统农村社会复杂性和不规则性的治理事务。因此，两类治理体系没有冲突，甚至可以通过两类治理主体的互动实现交叉治理，如网格员可以协助村组干部管理外来流动人口等规则性治理，在涉及环保、安监和拆违等执法类事务中可以因为网格员的“一身制服”为村干部提供支持。所以，网格化管理和村级组织治理两套治理体系互相配合，是与东部发达地区治理需求相匹配的。

2.镶嵌于村庄治理结构的网格化管理

网格化管理体系和村组治理体系之间的互补性关系能够强化村级组织的治理能力，弥补小组治理功能弱化的问题，同时还能在村民之间建立合法性权威，网格化管理能够与传统的乡村基础性治理体系相对接，成为镶嵌于村庄治理结构的新的治理主体。

首先，地方政府通过网格员等治理单元下沉，重塑了村级组织的治理结构和治理能力。在基层治理现代化背景下，国家治理体制通过矛盾上移和发展权上收等方式实现村级组织规范化，同时村级组织陷入形式化考核中，村干部需要回应大量的行政化任务，既没有能力应对发展转型期大量的新生事务，也不能积极去处理传统村组治理结构中的剩余利益分配，村庄治理能力弱化。然而地方政府进行治理体制创新，通过网格化管理促进村级组织积极运转，通过巡查、拍照并上传将大量的治理事务规则化，并通过科层体制的专业化分工进行分配，因此强化村级组织的治理任务。由于村庄系统具有连带性、村庄利益具有模糊性，基层治理现代化则是要打破模糊性而精准地对接个体，但当地的网格化管理可以将大量的综合性事务重新回归到村，并通过网格体系的追责系统落实在村干部身上，进一步明确村级组织的责任主体。因此，网格化管理能够激活村级组织，增强村级治理能力。

其次，网格化管理的“人网固化”可以弥补小组治理功能弱化的问题。按照吴江区的文件要求，网格员不允许随意调动，通过网格固化和人员固化，网格员经过在一定村里待上5年时间，可以熟悉每家每户的情况，发挥“保长”的功能。“保长制”的网格员与现在的村民小组长类似，可以弥补兼职化、老龄化小组长治理能力不足的问题，通过专业化、年轻化、知识化和技术化的网格员对接千家万户，可以提高农村基层社会的治理效率。同时传统的村组治理体系多是事后解决型的治理，即小组长或者村干部在问题发生以后进行治理，而网格员的事先预防可与村组干部的事后解决进行互补，网格员通过巡查发现问题并将问题处理在萌芽状态，如拆违等工作需要早发现早治理，一旦违章建筑产生则治理成本较高。

最后，网格化管理可以成为村民纠纷调解的援引机制，网格员在村庄中获得合法性权威。由于现在的村民纠纷主要是利益纠纷，村组干部运用传统性权威难以处理纠纷，需要法律、制度等正式性规则介入，同时因为熟人社会网络中的私人关系，村干部在处理纠纷时公平性存疑。而网格员作为第三方力量则更能让群众信服，网格员因为穿制服本身就象征着执法权，因此在村庄纠纷调解中具有一定的权威。目前网格化管理成为村民纠纷调解的援引机制，当村干部处理不了时村民则会主动向网格员寻求调解。由于综合执法局和网格员本身也是新生事物，网格员在下村初期存在身份认同的问题，老百姓只认村干部和派出所民警，为此要求网格员在工作中首先亮明身份，并通过为老百姓办实事取得身份认同，同时地方政府也通过一系列的政策宣传帮助网格员进入村庄，如跟邮政部门合作，为每家每户发放一本用来宣传网格员的台历等等。目前村民有事情会主动找到网格员，网格员在村庄中建立了合法性权威。

3.作为地方治理体制创新的网格化管理

平望镇2016年成立综合执法局，包括综合执法局和网格化管理两块牌子，工作人员共130人，其中有正式编制的10多人、有执法证的6人，其余全部是临时工。临时工为中专或高中学历的本地年轻人，工资收入为每年4万元，2019年计划将新招聘人员的工资涨至每年6万元，同时学历要求提升为大专及以上。(www.daowen.com)

2016年城管局牵头成立数字城管，集城管、社区委员会、住建、环保和市政等于一体，在城区建立综合管理方式。2017年以前是“2.0时代”，通过大联动体系将村庄基层社会的矛盾向上反映，镇村一起管理。2017年开始是“3.0时代”，成立网格化管理，网格员下村巡查来主动发现问题。

网格化管理的背景是当地作为东部发达地区强镇扩权的试点，希望通过网格化管理来解决社会治理的所有问题。首先，获知问题的信息来源主要包括三大部分，其一是网格员巡查，其二是12345市民热线、寒山闻钟论坛和东太湖论坛等信息平台，其三是区委信箱和市政信箱等产生的部门指派。地方政府通过将各种民意诉求平台集中起来交给网格员进行处理，这表明地方政府扩大政府职能，旨在建立积极回应民众诉求的能动型政府，同时通过网格化管理，政府的治理能力得到强化。其次，解决问题的具体办法包括：网格员能够自己处理的则自己发现自己解决，由网格员当场处理并留痕上报区级平台；网格员自己不能处理的则按发现—上报—相关部门处理—网格员核查的程序处理，即网格员拍照上传区级平台，区下拨到平望镇指挥中心，之后再分派到不同的部门（国土、安监等部门）或者村庄，案子到村后经网格长（村书记）统筹来处理具体事件，处理后要选择同一角度进行拍照和对比。村干部将处理过的照片上传至平望镇的平台，镇里有6步审核村干部的处理及上传是否符合规定，之后区级平台再审核并进行答复，形成一套闭环的处理系统。

平望镇综合执法局共有三个中队，分别为保障中队、执法中队、综合网格和执法管理中心，其中综合网格和执法管理中心下设联动指挥中心，即网格中心和联动指挥中心是同一套人马。网格员的组织架构包括，网格管理中心主任（由综合执法局局长、联动指挥中心主任兼任）、网格管理中心主任助理（即联动指挥中心主任助理）、片长（片长也有自己的网格）、组长（每个片有一个组长，相当于副片长，组长也有自己的网格）、小片长（平望镇区有6个社区，被分成两个小片，有两个小片长）、网格员（1员1格）。平望镇共有70个网格，即有70个网格员，网格员配置依据人口数量而定，其中300至500户、1500至3000人配备一名网格员。平望镇70个网格共分为7个片区，其中平望有4片，包括镇区2片、农村2片；梅堰有3片，包括镇区1片、农村2片，这是因为平望镇原本由平望和梅堰两个乡镇合并而成。

网格员的工作主要是发现问题，在巡查过程中发现哪里有问题立即拍照上报，按照事件清单，根据事件的类型和等级划分得很详细。概括来讲，主要包括安监、消防、环保等职能部门的工作、走访入户及外来人口信息采集工作、违章建筑排查工作以及建设管理工作（主要是农民住宅建房管理）。网格系统可以通过技术化的平台对网格员进行动态管理，可以根据App定位系统监测网格员具体的位置，了解其工作动向，并进行工作分配。

传统层级化的村组治理到现代大联动的国家治理。在传统治理模式中，基层治理遵循着“小事不出村、大事不出镇”的逻辑，形成乡村组各级治理主体共同参与的治理结构，而网格化管理打破了原有层级化的村组治理体系，通过网格员巡查以及汇总各平台的信息将基层社会的矛盾上诉至区一级，因此村庄内部的细小矛盾会外溢并向上传导，在科层制内部通过自上而下的压力传导促进村级组织积极运转。以前的层级化治理是村级治理的性质，所涉及的是村庄政治，而现在的联动式治理则是国家治理，将村庄内部的矛盾直通国家，激活了国家政治。传统层级化的村组治理体系能够将基层矛盾自下而上地层层过滤，进行分层处理，这种治理体系能够尊重基层组织的主体性，使得村组两级治理主体仍然保持着不同层次的政治单元的功能。而现在乡村组之间的层级化状态被打通，基层社会所有的矛盾直通科层制上层，通过区级平台下派，则基层因自上而下的压力传导和追责处于被动地位。但是这种大联动体系进一步强化了乡镇的统筹能力，乡镇能够统筹和协调不同层次的治理主体，增加了地方政府的综合治理能力。

网格化体系是运动式治理常规化的结果，通过一种体制创新来倒逼科层体制。网格化管理可以规避科层化管理的惰性，因为科层制分工由于各司其职不会积极回应新生矛盾，而转型期的矛盾是激增的，通过地方治理体制创新可以将发展转型期边界不清的问题吸纳进来，并通过网格化的事务分类明确各部分的责任主体，扩大了政府职能。但综合执法局部门并没有扩大，只是成立一个新生部门，从城管局和派出所调任几个管理人员，然后招聘大量的临时工，通过体系运转实现了制度创新，并且乡镇综合执法局本身就不是科层体系的常规部门，而是为了应对发展转型期的复杂事务所成立的临时性和剩余性部门，主要处理大量的剩余事务。此外，在苏南的发展经验中，村书记担任网格长，在制度设置上希望通过村级组织的领导班子来回应问题，激活官僚系统，这在本质意义上也是网格化管理制度创新的体现。

网格化管理带动了地方治理体制考核体系的变化。首先，网格化管理重塑了纵向的上下级之间的监督与考核体系。通过大联动体系可以将基层社会的矛盾直达科层制上层，并且通过追责机制促进基层组织积极行政，这强化的是上下级之间的监督关系。通过手机App等技术性操作，网格员每天上报和核查的信息都会在区级平台直接显示，上级领导可以直接看到各部门的处理意见，同时，每天晚上平台会对各层级部门、各类事务进行排名，形成及时、共享和透明的监督考核机制。因此，网格化管理也重塑了横向的各部门之间的竞争体系。

网格化管理解决了多头执法的治理难题，实现了乡镇统筹的多部门联合执法。综合执法局通过将原本隶属于县级部门的权力下放，同时在乡镇整合安监、消防、国土和环保等各部门，可以通过联合执法壮大执法队伍和执法能力，因此乡镇的综合治理能力增加，能够型塑出发展型和改革型的政府，应对发展转型期的复杂矛盾以及政府统筹能力不足的问题。但是执法能力强大后也面临着一上来就执法的问题，乡镇综合执法局认为应该先让村里做工作，执法应该成为兜底性的工作方式。

网格化管理可能存在的其他问题。网格体系作为乡镇统筹的多部门联动中心和发展转型期的剩余部门，成为兜底性的治理抓手，以及由于综合执法局的人权、财权和事权归乡镇直接领导，网格员主要对乡镇负责，乡镇在开展其他工作时对网格员的依赖程度较高。因此，网格员工作任务庞杂，无法专职于明确的职责分工，成为乡镇范围内各种应急事务的兜底者，由此需要探讨的是网格体系如何实现专业化分工，以及其在乡镇治理体制中的功能定位问题。此外，网格化管理作为地方政府所重塑的且在乡镇治理体制中具有主导性的治理主体，但在网格化体系内部无法建立有效的监督考核机制。目前的考核体系实质上是“自己监督自己”，只能在内部监督个体网格员的工作状态，而无法进行整体性和标准化的绩效考核，所以会产生权力谁来制约的问题。

网格化管理是国家通过复杂体系实现的精细化管理，但复杂制度有其对应的治理需求和行政成本。苏州市吴江区作为东部发达地区，而且处于发展转型期，基层社会有大量的规则性事务，可以采取事务性分类，在专门化和专业化的基础上进行网格化管理，因此地方政府有必要将复杂技术、复杂制度引进来。但是，网格化管理是非常复杂的制度体系，制度运行需要高额的行政成本来支撑，比如拍照上传和办事留痕等规范化程序所带来的成本、网格体系运行的技术成本等等。苏南地区的治理经验具有较强的示范意义，但是其治理结构与其他地方不同，可以进一步研究在其他地方如此高的行政动员和行政成本能否产生合法性的绩效。