在苏南工业化进程中，地方政府能够高度在场，比如工业化早期镇村统筹的集体企业、集体土地制度下政府主导的土地开发秩序以及政府统筹型的土地分利秩序等等，那么为什么在这里地方政府能够积极介入工业化发展并起到统筹作用？实现政府统筹的内在机制是什么？

1.政府统筹型的工业化路径

通过对比浙江地区，可以发现两地的自然条件、产业形态、社会关系结构和地方治理结构截然不同，因此地方政府在工业化进程的功能定位不同，工业化路径可以型塑的地方治理结构也不同。首先，自然条件所型塑的治理能力和治理格局不同。浙江“七山二水一分田”的自然条件导致人地关系紧张、生存条件恶劣，因此“穷山恶水”导致农民需要向外拓展资源，而政府早期由于财政资源匮乏，公共品供给的能力较弱，所以管理和统筹能力相对较差。而苏南地区地处太湖流域，鱼米之乡的物产资源丰富，同时地方政府形成了完善的税收管理体系，且有财政能力为农业生产提供配套服务。因此，浙江地区形成了强社会弱政府的治理格局，而苏南地区则形成了强政府弱社会的治理格局。其次，工业属性和商品形态对地方政府的亲和性不同。浙江由于无地理条件优势，形成的多是“前店后厂”式的小商品加工业，个体式生产不与村集体打交道，而且因为违章占地多要有意避开政府，因此导致了杂乱而分散的商品形态。而苏南地区则是相对集中的规范化和标准化厂房，因为工厂业务主要承接上海的大企业，政府可以在产业园区中高度参与，同时因为厂房动辄占地几亩，需要积极与村集体打交道，与地方政府具有一定的亲和性，因此地方政府更便于管理。再次，社会关系结构对工业化发展的影响不同。浙江地区由于资源匮乏，个体农民不得不向外谋求发展，农民家庭闯的劲头较足，而苏南地区因为物资资源丰富、发展机会较多，则没有闯劲，也不需要充分动用社会关系网络来谋求发展机会。同时，浙江以配套加工业为主，家庭小作坊因为技术和规模限制只能依附于工业生产链的某个环节，因此需要关系运作来获得市场订单，社会关系网络嵌入产业生产环节。苏南地区工厂式生产需要专门化分工，需要企业生产者熟练掌握管理、技术和生产流程等，因此个体进入市场的门槛较高，一旦进入市场则首先是具有一定的生产能力和企业规模；但浙江个体进入市场容易，起初仅需要通过社会关系网络来提升个体的竞争力。综上，地理条件、产业形态、社会关系结构和地方治理结构等方面的差异，决定了苏南地区地方政府能够在工业化进程中起主导力量，形成为工业化发展提供积极有为、规范有序的治理环境。地理条件、社会关系、产业形态和地方治理结构等因素表明，基层治理并非只是个组织结构的问题，而是包含了很多的维度，同时，在苏南乡村工业化的各个发展阶段，集体统筹能力都能参与工业化进程，型塑了政府统筹型的工业化路径。

2.村集体统筹成为政府主导的实践机制

村级统筹成为政府主导的抓手。在苏南地区的工业化实践中，20世纪70年代的镇办企业带动了80年代的村办企业，90年代再次带动私营企业积极发展，因此苏南的乡村工业化经历了从集体统筹到市场放活的转变。而早期的集体企业在工业化起步阶段形成了区域性的工业基础，之后政府通过招商引资引进多元化的市场经营主体，形成区域内整体性的乡村工业化。在工业化进程中，村集体经济参与土地开发和企业发展，村级统筹成为政府主导的载体。比如在80年代集体企业时期，村办企业的经营性收入用于村民工资发放和村集体经济收入，而当时兴办集体企业的目的主要是为了带动劳动力就业，村集体通过统筹劳动力资源配置是实现村庄范围内的集体富裕。而90年代私营企业征用土地，征地补偿中归于集体的份额用于村庄公共建设，而现在村集体通过为村内工厂提供产业配套，如污水处理厂、标准化厂房等，同时承接具有负外部性的工厂公共品供给，能够成为消防、安监和环保等各类执法部门的治理抓手。因此，在苏南工业化进程中，从集体企业到私营企业，从村集体独立统筹到村集体成为各职能部门的治理抓手，村集体在政府介入工业化发展中发挥着重要作用。

地方政府通过集体经济考核与激励使得村集体统筹成为政府主导的载体。集体时期，生产队具有独立的经济核算权，当时生产队可以自主经营副业，如种桑养蚕、养猪等，获得的经营收益在向大队上缴公益金以后由生产队自己支配，公社只起到协助和指导作用。80年代，村办企业兴起，地方政府为鼓励村办企业发展，通过针对集体经济的考核和激励来调动村书记的积极性，比如奖励集体经济年收入超过100万元的村书记在退休后享受退休公务员的待遇。至今，乡镇依据村集体收入的基数确定定工干部的工资标准，通过干部工资来调动村集体经济发展。同时平望镇2018年有两个集体经济收入冲击千万的指标，Y村成为其中一个完成千万指标的试点村。政府通过调动村集体来实现深度参与和高度在场，在促进村集体经济发展的同时介入乡村工业化进程，由此在当地的工业化进程中镇村两级的集体统筹能力都较强，不仅村集体具有较强的统筹能力，而且乡镇政府具有更高一级的统筹权，村集体统筹成为政府统筹的实践机制。

3.工业化水平与集体统筹单位(www.daowen.com)

工业化发展阶段不同则集体统筹能力不同。集体时期，当地的农副工商等各类经济已经得到发展，受“三级所有、队为基础”的组织体系的影响，生产队具有独立的经济核算权，此时的集体统筹单位为生产队。分田到户以后，农业和工商业并存，村集体成为农业合作社，并对村办企业发展进行统一核算，村书记开始亲自跑供销，此时的集体统筹单位上升至村一级。1998年至2008年的十年大开发期间，集体企业转制，同时地方政府通过招商引资引进大量的私营企业，在征地过程中地方政府主导土地开发秩序，以及村账镇管以后村集体的经济核算权上收，此时乡镇成为主要的集体统筹单位。2008年至今，面临工业化进程所带来的复杂事务，地方治理体系开始同步转型。比如网格化管理等，国家行政权力导入村庄，同时平南工业园区成立以后，乡镇政府需要向上对接县级行政监管，因此此时的集体统筹单位为县级统筹。在苏南地区的工业化进程中，集体统筹单位经历了从生产队统筹到村集体统筹到乡镇统筹再到县级统筹的转变，不同的工业化发展阶段需要不同的集体统筹单位，并且更高一级的工业化水平需要更高一级的集体统筹单位，形成了工业化发展和政府统筹不断匹配的局面。

工业化进程中的政企关系变迁。20世纪70和80年代，集体企业兴起，通过镇村两级的集体统筹为工业化发展整合土地资源和劳动力资源。工业化早期所需要的土地经集体统筹不需要计入生产成本，而是通过集体统筹下的土地分配抽出厂房用地，同时劳动力资源需要集体统筹进行配置，此时的政企关系是政府支持和鼓励集体企业发展。1998年至2008年十年大开发期间，地方政府进行大量的招商引资，通过宽松的土地政策吸纳外来资本以促进当地乡村工业化的发展，同时乡镇政府积极介入土地开发秩序和工业化进程，形成了以经济发展为导向的乡村共同体，此时的政企关系的特点为放松管控。平南工业园区成立以后，集体统筹单位从乡镇一级上升至县一级，此时乡镇政府动用行政执法权来进行园区管理，并针对工业化进程中的新型治理任务进行行政化考核，乡镇为了完成行政任务以及避免政治风险，对工业发展所带来的问题进行严加治理，此时的政企关系表现出行政执法的特点。在村办企业阶段、工业大发展阶段和工业园区阶段，政府围绕不同阶段的发展目标，分别采取鼓励支持、放松管控和行政执法三种方式，并构建出不同的政企关系。

地方政府与经济结构的嵌入程度。地方政府与经济结构的嵌入程度不同则工业化秩序不同。在苏南地区，地方政府与经济结构之间的边界清晰，无私人性利益关系，则地方政府执行行政任务的力度较大，能够改造经济结构，型塑出政府主导的工业化秩序以及良性的治理与发展之间的关系。比如，平望镇W村是个农业主导型的村庄，因为地理位置偏远，村内只有七八家企业，按照乡镇整体性的规划布局，希望将W村打造成纯农业型的村庄，为此W村村书记和村民都希望将七八家企业迁出村庄，在他们看来，税收上缴、土地征收、企业发展与村庄并无利益关系，将企业搬迁至其他地方同样可以解决劳动力就业的问题，因此村书记在“331”“263”等治理任务中执行工作的力度较大。

【注释】

[1]吴江区：2012年10月，吴江撤市设区，为苏州市吴江区。文中均称为吴江区。