与其他地区不同，苏南地区在土地开发过程中没有形成农民坐地要价的现象，而是通过土地工—土保—社保的方式将农民市民化，这是因为在土地利益分配过程中，政府主导型的土地分利秩序实现了就地城镇化。

1.土地分利秩序

在征地过程中，每亩地5.6万元的土地利益分配格局为，农民和村集体共得1.8万元，乡镇政府得3.8万元。其中农户和村集体以七三的比例进行分配，农户得12600元，但是是以小组为单位进行平均分配；村集体得5400元，用来充当集体收入以投入村庄公共建设。地方政府所得的3.8万元土地财政收入，通过社保体制进行制度性分配。因此，在农户、村集体和地方政府三级分利主体中，农户是基于集体所有的土地观念进行平均分配，这种分配方式在小组内将个体利益公共化；村集体是以更大的集体单位进行统筹分配，以实现村庄范围内的公共建设；乡镇政府是以政府一级的集体单位进行统筹，并通过社保体系进行制度性分配。所以，在土地利益分配过程中，形成了政府统筹的乡、村、组三级分利体系，以小组为单位的平均分配，以村集体公共建设为基础的公共性分配，以及政府社保体系的制度性分配或者说地方财政的再分配。集体统筹单位不断上移，土地资源的公共性程度不断增加，农民与土地财产性收入的关系不断弱化。

2.城乡统筹的就地城镇化

在苏南地区，政府统筹的乡、村、组三级分利体系型塑了土地资源的公共性。“土地是集体的”或者“土地是国家的”，即土地是公有的，已经成为地方性共识。农民没有形成土地具有财产性价值的地权意识，所以农民以土地参与工业化的方式是土地换社保，而非坐地收租，因此土地利益掌握在政府手中，通过政府统筹的土地分利秩序进行相对均衡的公共性分配。首先，对于农户来说，农户获得小组内的平均分配和来自社保体系的普惠性的制度分配，农民家庭之间的经济分化只是基于自然的个体市场差异，分化程度相对较小。因此，务工加社保的城镇化路径，形成了农民之间分化小、保障大的收入格局，农民以中等分化程度以及中等收入程度实现中等城镇化。其次，对于村集体来说，由于“村村点火，户户冒烟”的乡村工业化发展秩序，村庄的土地开发不受区位条件限制，而是取决于实体经济发展，因此村庄之间经济分化的程度较低，同时土地利益分配中作为村集体收入的部分主要用于村庄公共建设，村庄基础设施完善程度较高，城乡差距较小。因此，以村集体公共建设为基础的土地利益分配，形成了村庄之间无差别、城乡之间一体化的发展格局，实现区域内整体性的城镇化。最后，对于地方政府来说，乡镇在工业化早期通过土地开发获得土地财政收入和工业化起步，之后随着当地工业化水平的提高，地方政府的财政收入从土地财政转变为税收财政并获得可持续发展，因此地方政府财政实力增加，能够提供的公共品供给和社会保障也相应增多。地方政府通过财政体系进行再分配，可以统筹区域内协调发展，提升农民的社保水平，因此工业化早期政府所获得的土地利益分配部门在体制内实现了正循环，并且促进区域整体性的提升和发展。综上，苏南地区政府统筹型的土地利益分配秩序能够形成农户之间、村庄之间甚至区域之间的均衡性发展，以及一种整体性的城镇化路径或者说城乡统筹的城镇化路径，农民可以就地享受就业保障、社保保障以及公共服务保障等各个方面的保障。(www.daowen.com)

3.人口和土地同步的城镇化

城镇化是指人口、土地、生活方式和经济关系从农村型向城市型转变的自然历史过程，主要表现为人口城镇化和土地城镇化两个方面，其中人口城镇化是指农业人口通过就业方式、产业形态和社会结构的变迁从农业人口转变为非农业人口，土地城镇化是指农村的土地通过城市建设用地扩张等方式转变为城市的土地。人口城镇化和土地城镇化之间是相辅相成的关系，随着社会经济发展，更多的人口通过就业和住房向城市集中，而城市的扩张必然反过来导致农地非农化，所以土地的城镇化可以促进农村劳动力实现非农化就业，进而提高人口城镇化的水平。在中西部农业型地区，受当地产业结构的影响，人口城镇化滞后于土地城镇化。因为没有工业化实现劳动力非农化就业，农民可以进城买房，但无法获得城镇化的就业方式和城镇化的生活方式，因此只有土地的城镇化而没有人口的城镇化。然而，在苏南地区，由于土地开发过程中的利益分配秩序带动了就业方式的非农化以及农民的市民化，实现了人口城市化和土地城镇化同步发展，农民城镇化的能力较强。

苏南地区地方政府统筹的土地分利秩序，以农地换社保的方式在土地增值收益部分有效地实现了“人地分离”。人地分离背景下，分离出的土地实现了就地工业化，分离出的农民实现了本地化就业，如此，能够满足工业化发展所必需的劳动力需求和土地需求，形成了“人地配置”的新型城镇化，即土地城镇化和人口城镇化同步的城镇化路径。同时，在“人地分离”的基础上，农民并没有成为土地食利者，进而消极保守地维持消费型的家庭生活，而是充分进入市场，积极参与市场竞争和城镇化进程。土地换社保的土地利益分配方式，实现了劳动力的非农化就业，农民在劳动力阶段获得务工收入，在老年阶段获得社保收入，农民家庭的收入能力较强，而且普惠性的制度分配为农民的就地城镇化提供制度保障，使得本地农民的城镇化水平与其城市的中等收入水平相匹配，农民能够实现体面的城镇化，当地城镇化水平较高。

此外，政府统筹型的土地利益分配秩序能够同时实现就业方式、生活方式等不同维度的人口城镇化。受当地工业化进程的影响，劳动力非农化就业起步较早，在20世纪70至80年代集体企业时期，农民的征地补偿是经集体统筹的劳动力资源配置，农民以低成本出让土地来获得土地工的非农就业机会。1998年至2008年十年大开发时期，私营企业成为工业化发展的主体，农民可以通过社会关系或者个人努力成为工厂管理层，与父辈劳动力通过集体安排在集体企业做普工相比，这代劳动力已经能够在中高端的劳动力市场占据优势。而现在，年轻人大都已经接受现代化的高等教育，其就业预期已经超出纺织业等工厂。受当地工业化进程的影响，土地开发及其分利秩序形成了扩大化的家庭劳动力再生产模式。当地农民家庭的城镇化水平较高，爷爷辈和父辈已经通过非农化就业实现进城买房，但这种城镇化是半城镇化，老年人的生活方式没有城镇化，而两代人的积累可以帮助孙代实现生活方式甚至思维方式的城镇化。因此，当地农民家庭的城镇化水平能够实现进城买房、就业方式、生活方式甚至思维方式等不同维度、不同层次和不同序列的城镇化。