苏南地区的征地补偿方式经历了土地工、货币化补偿、土保、土保换社保等变化。在不同的时期，不同的土地开发方式和集体统筹方式型塑了不同的征地补偿方式。

1.集体企业时期镇村统筹的劳动力资源配置

在20世纪70至80年代的集体企业时期，主要通过两种方式进行征地补偿。其中镇办企业及以上的集体单位采取土地工的方式，当时根据小组内部的人均土地数量，征用一个人的地则可以安排一个青壮年劳动力去镇办企业上班。劳动力安排是经过集体统筹的，镇办企业招工首先要通过镇党委进行统筹，镇党委将招工指标分配到村，再由村集体进行商议决定。镇党委能够在全镇范围内协调镇办企业，比如农民成为土地工可能是去征地单位上班，也可能是经过乡镇统筹去别的企业上班。此外，村办企业征用土地则可以依据土地归集体所有的利益共识在村庄内部进行调整，比如占地后通过重新调地将剩余的土地平均分配。由于农民因农业税费将土地作为负担，村办企业需要征用的土地经乡镇审批以后则农户可以免除农业税费，同时村办企业发展可以吸纳劳动力就业，这种务工机会并不是农民直接拿土地换土地工所获得的，但确实是农地非农化以后带动的劳动力就业。同样，村办企业招工也是由集体统筹的。村集体将招工指标分配到小组，小组长根据家庭经济条件、劳动力综合素质等条件选择劳动力，并将名额上报到村，由村集体定夺。一些平时家庭经济困难的村民可以找到村里，让村干部帮忙安排工作。综上可知村办企业招工是基于平均主义的分配逻辑，是村民在共享成员权的基础上所获得的一种经济福利。所以，在集体企业时期，劳动力资源配置是通过镇村两级集体统筹实现的，而且乡镇一级具有更高的统筹权；同时土地从生产资料转变为就业资源，农民通过集体企业的土地工或者村办企业的普惠性招工成了“工人”，转变了就业方式。

集体企业成为工业化早期劳动力非农化就业的载体。在20世纪70至80年代，镇村发展集体企业的目的不仅是获得集体收入，还包括带动劳动力就业。当时平望镇共有6万人口、30多个镇办企业，镇办企业总共吸纳4000多个劳动力。镇办企业工人的工资每月最高可达40元，而普通农户种田的家庭年收入不足200元，务工收入比务农收入至少高出一倍。由于务农辛苦且收入较低，农民争着去当工人。80年代Y村共有1460人，其中劳动力880人，当时Y村5个村办企业共吸纳劳动力300多人，镇办企业以土地工的形式在Y村吸纳200多人，当时的村书记张小山说，“由于青壮年劳动力出去做工，村里连村干部都招不到”。80年代因为要交农业税费，农民还在种植承包地，虽然集体企业占用了土地，但每家每户都还余留部分土地。由于大量的年轻人在工厂务工，老年人成为农业生产主体。当时农民家庭的生计模式为半工半耕的兼业模式，比如年轻人务工、老年人种地或者年轻人白天在厂上班、晚上下田种地。80年代末期村办企业的工资收入一个人一年约1500元，当时户均2至3亩地，农业生产收入为每亩地300元，务工收入成为农民家庭主要的经济来源。但少量的农业税费和老年人的劳动需求避免了土地抛荒的问题，因此形成了工农兼顾的农民家庭生产格局。综上，在70至80年代，镇村两级的集体企业吸纳了大量的青壮年劳动力进厂务工，甚至每家每户都有工厂工人，这部分群体并没有改变其农户户口及农村身份，能否将自己的农业收入转变为务工收入是农民主要考虑的问题，因此在集体企业时期大量农民通过出让土地获得了非农化的就业机会。工厂务工改变了农民家庭的收入结构，同时也促进了劳动力从农业领域向非农化领域转移，为当地工业化早期“人地分离”的城镇化路径提供基础；既满足了工业化发展所必需的劳动力需求和土地需求，也从一开始就型塑了农民集体所有的土地观念。对于农民来说，土地性质一开始就是集体所有的而非私人化的，没有形成土地食利者阶层，而是农民充分进入劳动力市场，通过非农化就业获得就业保障。

2.招商引资期间政企结合的失地农民补偿

1998年至2008年十年大开发期间，地方政府通过招商引资引进大量的私营企业，此时征地补偿从经集体统筹的土地工安置转变为私营企业所承担的货币化补偿，之后地方政府在土地财政收入和工业化税收收入的基础上通过社保体系的制度性分配为失地农民提供土保，所以这一时期农民的征地补偿为货币加土保。对比20世纪70年代至80年代的集体企业时期与90年代末私营企业大开发时期，土地征用过程中的支付主体、赔偿方式和统筹方式完全不同。80年代集体企业征用土地，没有直接的经济补偿，而是通过土地换土地工的方式动员农民出让土地。由于镇办企业的经营收益主要上交镇财政，乡镇有责任进行统筹，当时的征地补偿是政府统筹的土地工安置。而90年代私营企业而非集体企业征用土地，特别是1998年二轮延包后私营企业不安置劳动力，改用货币安置，一个人只能分得几千元的征地补偿款。但2004年吴江区^[1]出台失地农民养老保障政策，将2004年12月31日以前被征用的土地作为事实用地纳入土保，为达到退休年龄的老人每人每月发放180元，对于2005年1月1日以后新征用的土地，吴江区社保局在账户上为每位失地农民预存2万元土保基金，并为达到退休年龄的老人每人每月发放240元。这一时期，私营企业的货币化安置和地方政府的社保制度共同成为对失地农民的补偿措施，农民在征地过程中可以获得少量的经济赔偿，但是可以在劳动力阶段获得务工收入，并在老年阶段获得社保收入，因此政企结合式的征地补偿可以在各个阶段为失地农民提供保障，并使得农民充分进入市场，而没有产生坐地收租的土地食利者意识。

1998年至2008年十年大开发期间，私营企业以每亩地5.6万元的价格征用土地；地方政府获取3.8万元的土地财政收入，村集体和农户共获得1.8万元，其中村集体占30%，为5400元，农户占70%，为12600元。乡、村、组三级分利主体分别依据各层级的集体统筹单位进行公共性分配，分给农户个人的12600元在小组内部进行平均分配，分给村集体的5400元则进行基于村庄公益事业的公共性分配，分给地方政府的3.8万元则作为财政收入用于地方政府统筹区域均衡发展。随着当地工业化水平的提高，地方政府的财政收入从土地财政转变为税收财政，通过财政体系的再分配提高了农民的社会保障水平。因此，苏南地区在私营企业征地开发的过程中没有产生无序状态，而且是由于政府主导型的土地开发秩序，当地的土地开发具有多元化的功能。首先，私营企业征用土地并没有产生土地等集体资源流失以及土地利益固化所导致的治理矛盾，而是通过乡、村、组三级集体统筹不断型塑土地资源的公共性，并通过公共性的利益分配理顺了治理关系。其次，在土地开发过程中，乡镇具有较强的统筹权，政府职能扩大，地方政府的治理能力提升。再次，政府通过较强的统筹能力介入土地开发和工业化过程，为工业化发展提供了规范化的管理环境。最后，以土地增值收益部分的“人地分离”，劳动力充分进入市场，由此形成了劳动力非农化就业的城镇化路径。(www.daowen.com)

3.从农地非农化到农民市民化的制度保障

2011年按照吴江区社保局的政策，失地农民的土保可以抵八年半职工养老保险，农民自己补齐15年则可以享受职工退休待遇。土保换社保的过程中涉及缴费问题，需要2万元的办理费用，其中吴江区出30%、乡镇政府出30%、农户个人出40%，即农民要自己缴8000元。按照2005年1月1日起新征用地的文件，每位失地农民具有2万元的土保基金，因此农户不用交钱，而2004年12月31日以前作为事实用地的农民则需要自己缴纳8000元。土保换社保意味着当地农民因为农地非农化真正实现农民市民化，在地方政府主导的土地利益分配秩序中，农民通过政策优惠和部分自费相结合的方式可以获得与城市职工同等的退休待遇，此时的土地补偿方式不仅为农民提供了就业保障，还提供了养老保障、医疗保障等。

随着社会经济发展，当地的征地补偿标准在不断提高，因此早期征地的农民在土地利益分配中处于相对劣势的地位。地方政府通过文件规定2005年新征用地与之前作为既成事实的土地具有不同的补偿标准，同时土地制度在实践过程中不断调整，特别是1998年二轮延包确定了土地承包期30年不变，致使之后出生的人口无法分得土地，这些政策变化导致了不同的土地开发阶段具有不同的征地补偿标准，但是补偿标准不断提高会激化由补偿差异所带来的利益矛盾，进而引发治理问题。

平望镇D村有三个村民小组在2004年12月28日被征用土地，按照后来吴江区出台的新征地文件，这三个小组的土地因为比政策文件规定的时间早了三天，只能作为既成事实用地，每位老人在退休阶段只能领取每月180元的退休金，而作为新征地的老人则每月可以领取240元。在2011年土保换社保的过程中，因为作为既成事实用地的农户需要自己缴纳8000元的社保办理费，因此矛盾开始激化，3个小组共100多户村民的利益诉求无法满足，D村村书记因此被免职。为此，Y村村书记在2011年至2013年间在D村挂职书记，通过反复开代表会议，并且与镇政府、征地老板等多方主体进行协商，最终的处理结果是乡镇政府、私营企业、村集体和农户平均分担2万元的社保办理费，每一方承担25%，老百姓对这个处理结果很满意。

实现农民市民化的土保制度。土保指标分配遵循着“死减生不增”的原则，即老人去世则停发土保退休金，如果2万元的土保基金仍有余额，政策规定一次性划到组里。但由于Y村以小组为单位进行平均分配，而非“征谁用谁”有具体的发放对象，同时村民小组没有集体经济核算单位，所以去世老人所遗留的土保钱则留存村集体，划归村集体收入，而老百姓并不清楚这个事情。同时，由于土保指标是按照小组内部的“土劳比”进行配置，土地资源的稀缺性决定了土地指标的有限性，一旦小组内土地征用完毕则后来出生的人口无法分配土保指标，如果小组内目前还剩余土地未被开发，则征地时还有新的土保指标分配。目前Y村大部分小组的土地都被征用完毕，十几岁甚至二十几岁的年轻人既没有土保也无法土保转社保。土地征用完毕则土保指标分配完毕，意味着地方政府通过对现有人口的社会保障安置，一次性“买断”农民的土地。农民通过农地非农化实现农民市民化，土保彻底切断了农民与土地的关联，而且具有明确的进入和退出机制，死亡人口会自然退出，新生人口则依据剩余土地数量决定是否进入，不会导致土地资源的代际传递，以及由此导致的利益固化和土地封建化。