平望镇Y村的土地开发模式主要经历了两个阶段。第一阶段为1983年至1998年，此时乡镇企业和村办企业大力发展，通过乡村两级的集体统筹来征用土地。其中，村集体征用本村的土地，首先会选择留存在村集体的机动地；其次村集体在征地后可以通过土地调整进行利益调平，既调整了生产队的人地关系，也能够保证村集体在公共建设中的统筹权；最后，由于土地资源紧张，实在没有机动地也无法调整土地时，村集体可以以极低的价格向农户征用土地。因为当时集体企业可以吸纳劳动力就业，务工相对于务农收入更高，务工收入成为农民家庭主要的经济来源，因此农民种地的积极性不高，甚至把土地视为负担。村集体征用土地以后可以省去农户的农业税费，因此农户能够轻易地出让土地。所以，在村办企业征地过程中，村集体征用土地的成本较低，能够将土地收回集体，农民的土地观念仍然是土地归集体所有。而村集体征用土地要经乡镇审批，乡镇成为土地开发秩序的关键环节，乡村两级统筹使得工业化早期土地开发具有较为规范的秩序。

第二阶段为1998年至2008年，地方政府引进大量的私营企业，乡村工业化进入十年大发展时期，此时的土地开发是通过两种方式实现的。其一是集体企业转制过程中原有的厂房和土地等集体资产私有化。从1997年至2003年是集体企业转制的集中阶段，当时按照政策要求，集体企业统一转制，其中包括经济效益较好的企业，转制对象主要是原有企业的经营管理者或者供销员。其二是地方政府通过优惠政策实现招商引资，并通过以租代征的方式开发土地。私营老板以每亩地5.6万元的价格与乡镇政府签订长期的土地租赁合同，5.6万元可以一次性买断30年或50年的承包期。私营企业刚刚进入时，因为国家监管不严，地方性的政策实践也不够，1998年至2000年期间有过一段放松期，此时私营老板自己与村集体议价。但是随后土地征用被管控起来，土地征用一律经过乡镇乃至区级审批。所以在工业化的十年大开发时期，大量的土地被征用完毕，但在此期间地方政府能够高度管控土地开发，型塑出政府统筹型的土地开发秩序。

在地方政府主导的土地开发秩序中，通过政府统筹规划而非农民议价来进行土地资源分配，由此并没有导致失地农民的被剥夺感，而是型塑了地方政府较强的集体统筹能力，以及东部发达地区良性的土地资源利用效率。在土地开发过程中，能够参与的利益主体主要包括农民、村集体、地方政府和私营企业，其中村集体和地方政府成为土地开发的主导者，集体统筹的结果是土地使用的规范化管理，通过政府统筹农民和私营企业都没有议价权，因此不会产生土地利益激化的问题，在征地过程中也就没有失序的问题。农民以较低的价格出让土地，成为土地工，以劳动力充分地参与市场，同时因为土地换社保获得保障性收入，不仅没有在社会中产生治理矛盾，也没有在村庄中形成土地食利者阶层。所以，在政府主导的土地开发秩序中，土地资源成为地方经济发展的重要支持，能够转化为正向的发展性资源，而非因利益分配矛盾导致治理问题。由此可以去思考，东部发达地区在工业化进程中的土地利用效率问题，土地如何成为发展性资源，如何型塑出良性的土地开发秩序。在苏南地区，其工业化进程取决于土地开发，特别是工业化早期乡镇企业能够遍地开花的深层次原因是当地的土地制度，由于地方政府对土地的支配能力较强，型塑出较强的集体统筹能力，并且能够深度嵌入当地的经济结构，为工业化发展提供规范而有序的治理环境。

工业化早期实行粗放的土地开发方式。1998年至2008年十年大开发期间，地方政府以租代征的土地开发方式，本质上是因为当时集体企业发展潜力不足，而地方政府缺乏工业化起步所必需的资本原始积累，因此只能通过政策优惠引进私营企业，借助私营企业的力量实现整体性的乡村工业化。以租代征并非严谨的土地征用方式，本质上私营企业占用的这部分土地目前仍然是集体用地，因此在上面建设工业厂房是违法的行为，但由于工业化早期地方政府没有实力自己征用土地，而且当时国家政策监管不严格，地方政府采取了先工业化后征地的方式，通过以租代征来开发土地并引进私营企业，由私营企业自己办理工业用地土地证，等于地方政府将工业化早期的土地开发成本转嫁出去，这种粗放的土地开发方式是乡村两级“合谋”的结果，地方政府获得土地财政和工业化起步，村集体获得集体收入实现基础性公共建设，农民获得非农化就业机会。但是这种粗放的土地开发方式也会产生问题，在土地开发过程中土地选择并非由集体主导，而是“私人老板看中哪块地就选哪块地”，地方政府没有经济实力完成净地的过程，因此缺少整体性的产业规划，导致目前村庄内部生活区和工业区混杂的局面。但是，由于地方政府在土地使用和工业发展过程中的统筹能力较强，政府有能力解决这个问题。一方面，可以通过“三三一”“三优三保”等中心工作，将低效、耗能和污染的小企业排查出来，村集体进行复垦以后以每亩地28万元的价格将建设指标卖给地方政府，这种中心工作能够兼具土地整合、产业升级和环保治理等多项功能于一体，这是相对缓和的治理手段。另一方面，因为地方政府的统筹能力较强，现在政府有能力和实力回收以租代征的企业用地，甚至可以有能力拆除大型的企业违建。

20世纪80年代Y村村办企业占地：

1982年成立的土布厂占地3000平方米，当时还处于集体时期，占用的是集体土地，分田到户时这部分土地不再分下去。1983年成立的玻璃钢厂占地3000平方米，这部分土地是集体时期生产队的稻谷场，每个生产队都有自己的稻谷场，在分田到户时留存在集体手中，用于集体建设用地或者农户宅基地分配的机动地。1986年成立的铸件厂占地4.8亩，是村集体向农户征用的土地。当时农户因为税费负担而种地的积极性不高，村集体办厂用地可以向乡镇审批，并免费办理工业用地的土地证，因此农户不用再交公粮，村集体以每亩地100至200元的价格赔偿农户的青苗。所以，当时村集体在办厂时可以以极低的成本向农户征地，只进行青苗补贴而不用出征地款，村集体只需要向乡镇审批就可以收回农民的土地，而农民因为农业税费将土地视为负担，毫无土地财产权的意识。同时，当时村集体征地需要乡镇审批，乡镇一开始就在土地征用程序中处于关键性位置。当地工业化早期的土地开发秩序经过乡村统筹对农民型塑了土地的公有观念。

80年代Y村机关单位占地：(www.daowen.com)

1968年乡镇化肥厂在Y村征地150亩，以“三不动”原则进行征地，即户口、性质和口粮不动。1980年平望汽车站在Y村征地50亩，通过调地加土地工的形式进行补偿，占用Y村50亩土地，然后将汽车站的土地调给Y村，同时给了Y村土地工指标，补偿农户三年的土地收成约每亩1200元。1984年乡镇在Y村建发电厂，当时某县长主张先征地再审批，因为他希望发电厂能够在1985年投产，而村书记主张先审批再使用，为此两个人吵了一架。当时的征地赔偿标准是老百姓去发电厂上班，并以每亩地1208元的价格折算三年的种地收成，当时苏州市的规定是每亩地补贴1.6万元，同时安排工作机会，苏州市和平望镇的补偿差异较大。平望镇发电厂“化整为零”地征用土地，即每次只征3至4亩地，只能安排3至4个土地工去上班，其余的村民只能排队，为此老百姓有很大的意见。1985年镇办企业TB公益厂在Y村征地30至40亩，以土地工进行补偿。1986年乡镇运输所在Y村征地30至40亩，以土地工进行补偿。此外，80年代有个汽车设备厂占用农户的自留地，后来被上级发现，汽车修理厂被拆除，土地复垦，可见在当时政府对土地使用的管理已经相当规范。

在工业化早期，主要是镇办企业、村办企业以及机关单位等集体单位征用土地，所以镇村两级的统筹能力较强，90年代末期，地方政府进行大量的招商引资，私营企业征用土地出现了一些乱象，但是乱象很快被控制，形成了地方政府所主导的土地规范化管理。在当地的土地开发过程中，乡镇政府一直保持着较高的统筹能力，这种政府统筹是通过镇村两级统筹共同实现的，其中村级组织有集体统筹能力，而乡镇政府具有更高一级的统筹能力，由此型塑了政府统筹型的土地开发秩序，土地征用过程相当有序。

20世纪70至80年代，集体企业以及机关单位征用土地。其中村办企业征用本村的集体土地依然需要乡镇审批，经乡镇免费审批及办理工业用地证实现了村办企业用地的规范化管理。而镇办企业和机关单位征用农村的土地，需要经过乡镇工业办公室，征地单位首先与镇工业办公室进行协商，再由镇工业办公室对接村集体。即使在分田到户以后，土地仍然是集体的，不能私人议价，必须经过镇工业办公室进行审批。在70至80年代，镇办企业、村办企业以及机关单位等集体单位征用农户的土地，都必须经过乡镇统筹，乡镇介入土地开发程序，而且在此过程中，农民无议价权，型塑了农民的土地归集体所有的观念。

1998年至2008年十年大开发期间，地方政府大量地招商引资，征用土地。刚开始时，由私营企业自己与村里协议，Y村实行以租代征的土地开发方式，以每亩地每年2000至3000元出租给企业，并签订长期的租赁协议，征地款在农户和村集体之间以七三的比例进行分成。2000年地方政府对私人企业征地开始规范化土地管理，要求企业补办征地程序，并缴纳高额的征地费用，其中大头为城市建设费用，每亩约2万至3万元。之后私营企业用地要经过吴江区有关部门批准，经过严格的征地程序才能使用土地。事实上，受地方政策的影响，当时的土地开发方式依然是以租代征，私营企业以每亩地5.6万元的价格与乡镇签订租赁合同，合同期长达30年或50年，之后私营企业可以自己去办理工业用地土地证和房产证，但需要按照严格的征地程序缴纳征地费用。当时有部分老板因为长远的利益预期以及自己的经济基础办理了两证，因此其土地和厂房私有化，企业可以用来抵押贷款，而没有办理两证的土地至今仍然是集体土地的性质。此外，2001年平望镇建立平南工业园区，在D村和Y村分别征用5000亩和2000亩土地，当时的征地价格为每亩地1.58万元（征地价格一直在上涨，不同时期有不同的征地价格），平南工业园区的土地和厂房以出售而非出租的形式卖给私人老板，这部分土地目前具有工业用地土地证。

随着工业化进程的加快，土地成为重要的经济资源，土地的价值显现。2000年之后开始出现“老板抢土地”的现象，“这块我要”“那块我要”，但是老板抢土地也要先审批，经过乡镇统筹。因土地需求较大，征地的价格稍高但没有出现哄抬价格的现象。因此，在政府统筹的土地开发秩序中，能够刺激土地价值的情况下，不仅掌握土地资源的农民没有议价权，而且对土地有着较大需求的私营企业也没有议价权。