在我国当下的监督体系下，国资委的监督、政府相关部门的监督、人大的监督以及社会公众的外部监督和公司的内部监督，共同形成了对国家出资人代表的综合监督体系。从公法上的监督机制看，体现了国资授权经营委托代表链中各利益相关主体的利益诉求，各监督主体从不同的角度对国家出资人代表进行合力监督，用不同的方式传递着相同的信息：充分保障企业国有资产的安全，实现国家与全民的公共利益。具体而言，其监督目的即是促进国有资产保值增值，同时实现国家出资相应的公共目的。从私法上的监督机制看，其监督目的则是促使其积极履行公司经营与监督职责，实现公司股东收益的最大化。但实际上，目前对国家出资人代表的监督实践表明，由于国家出资真正所有权人的主体“虚位”，公法上的监督难以落到实处，而公司监督机制在国家独资或控股的股权结构下难以有效运行。同时在现行制度建构上，注重对国家出资人代表基于其董监事身份的私法监督，而忽视其作为公职人员应有的公法性监督。总体而言，目前国家出资人代表的监督机制，存在监督主体多元化与虚化并存、监督依据不协调且监督内容模糊化、监督方式弱化与监督信息难以保障等诸多问题。

（一）国家出资人代表监督主体多元化与虚化并存

第一，国有资产所有者监督主体虚化。从国家所有权代表行使路径来看，国有资产属于全体人民，其通过层层委托形成了多层级委托代表关系，最终落脚到国家出资人代表身上。由于这条委托代表链条过长，导致企业国有资产监管层层弱化。究其原因，还在于公司外部各监督主体并非国家出资的真正所有权人，其不可能如私人股东那样密切关注自身的利益，而以私权为基础构建的公司监督机制难以有效解决国家出资人代表的监督问题。从国资委对其监督看，由于该代表人本身即是国资委或上级党政机关委派的官员，监督主体与监督对象实际来自于同一阵营，其千丝万缕的联系难以做到有效监督。同时，由于目前对国家出资人代表的考评以经济绩效为中心，对其激励也以此为基础实行所谓的市场化激励，国资委作为企业的实际控制人，极易与国家出资人代表形成“合谋”。^[30]所以，在利益一体化的情形下，国资委对国家出资人代表的监督极弱。另外，从国家所有权代表行使的本质来看，国家出资人代表并不是国有资产所有者，依现行规定其享有的是企业的经营管理权，由于国有资产所有权与经营权的分离，基于不同的利益需求，国家出资人代表也并不会以所有者的心态来行使其权力。从监督主体上看，各监督主体国资委、政府相关部门、人大等也非真正所有权主体而仅是相应的国家代表机关，其对国家出资人代表的监督缺乏动力，故出现了国家出资人代表监督主体多元化与虚化并存的现象。

第二，企业内部监督主体名义化。国家出资人代表作为国资委委派到企业中的董事或监事，其职责应是在法定授权范围内行使国资经营与监督权，防止国资流失并保障国家出资目的的实现。但因现行国家出资人代表的考评、激励均与企业的经营业绩挂钩，所以对国家出资人代表的监督也逐渐忽视了对其公务行为的监督，反而名正言顺地将其纳入公司法框架下对公司普通董监事的监督机制。但与此同时，国资委对其行政性监督并未就此放手，只是利用其国有独资或控股地位，将行政性监督转化为控股股东的监督，公司股东大会、董事会、监事会及经理层均牢牢控制在国资委手中。由此，公司股东大会的监督变成了国资委控股股东的“一言堂”；公司董事会成员之间的监督基于董事代表人占主流且其来源上的同一性，董事会内部监督难以实现；而公司监事会成员也是在以公司董事长兼党委书记的党委统一领导之下，监事会在很多时候形同虚设，难以发挥实际监督作用。同时，企业职工作为员工受企业领导层管理，在目前职工大会与职工董监事的选任均受企业领导层实际控制且监督信息不畅的情形下，其监督趋于名义化。可见，目前在国资委作为控股股东而立法又未建立完善的控股股东责任的现实条件下，公司内部监督主体的监督已不再具有实际意义。

第三，企业外部监督主体弱化。从国家出资人代表的监督主体来看，现有立法上的外部监督主体很多，如党政纪检监察机构、审计部门、财政与行业主管部门、人大及社会公众等。它们虽然从不同角度履行着对国家出资人代表的监督职能，但因属于不同的领导体系且受现有监督手段与方式的制约，监督作用不尽人意。就纪检监察部门的监督而言，由于其主要是针对下级部门及人员进行，而且是一种事后监督，其一般是依靠检举揭发或通过企业自身报告等方式了解情况，这种监督的及时性和效果均有限。同时，纪检监察部门在对国家出资人代表进行监督的时候会要考虑到其潜在的级别身份。由于国资委委派或推选的董监事事实上由上级党政机关决定，其一般具有较高的级别，如果对其监督稍有不当或者是妨碍了其利益的获取，很有可能会导致纪检监察干部自身职位不保，所以纪检监察部门的监督也颇受限制。就政府的审计监督而言，其本当是一种很有效的监督方式，但由于其相关审计资料来源于企业内部，在存在“内部人控制”问题的情况下，审计资料的真实性无法保证，这种审计监督的结果也不一定真实，所以审计监督这种监督形式尽管会对国家出资人代表起到一定的监督作用，但在实践中的监督效果却不明显。就政府财政部门与行业主管部门及人大的监督而言，在目前强调国资委代表国家统一行使企业国资监管职能的情形下，其监督大多是宏观层面对企业本身的监督，而不是对企业中具体国家出资人董监事代表的监督。至于社会公众的外部监督，因社会公众了解信息的渠道有限，国有资产经营信息公开滞后，只有当企业出现重大国有资产流失等问题时，社会公众才会知晓部分信息，这种事后监督具有时空上的滞后性和信息上的不完整性。同时，由于我国公益诉讼制度尚未建立，社会公众一般只能通过媒体等途径加大相关责任人的舆论压力，却无法通过诉讼途径实施监督。可见，我国目前国家出资人代表的外部监督虽主体众多，但由于其并非真正所有权人且分属不同的监督体系，同时受监督手段与方式的制约，其监督力度确实非常有限。

（二）国家出资人代表监督依据不协调且监督内容模糊化

其一，监督依据缺乏协调。主要表现为相关公法性规范之间以及公法性与私法性规范之间不协调。如根据《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国资委须向国有独资公司外派监事，以加强对包括国家出资人代表在内的董事及经理行为的合法性监督与财务监督；而依据《会计法》《总会计师条例》及国务院国资委《中央企业总会计师工作职责管理暂行办法》，国资委须向国有独资及控股公司委派总会计师对企业及其负责人实施财务监督。可见，外派监事与总会计师在职能定位上存在重叠之处，难免带来责任模糊和职能冲突的问题。又如根据国务院国资委《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法（试行)》，国资委须向国有独资公司委派外部董事加强对内部董事及经理层的监督，但由此其职能又与监事会的职能相重叠。对国有控股公司而言，本当依据《公司法》既定的监督机制运行，但上述依行政法规与规章委派的总会计师却破坏了公司正常运行机理。

此外，基于国家出资人代表潜在的公职身份和公司董监事的私法身份，其需服从《公务员法》《企业国有资产法》以及相关国资行政监管立法的规定，同时需遵守《公司法》《公司章程》等公司管理规定。而且，国家出资人代表通常由党政领导干部转任，其需接受《党政领导干部选拔任用工作条例》等有关党政领导转任国企领导及其特殊监督的规定。因此，国家出资人代表监督规则实际来源于三套规则且具不同性质。这三套规则各成体系且各自运行难以体系化，难免存在监督不协调的问题。因监督依据不同，所以根据不同规定，不同监督主体都对同一监督对象进行监督，这样容易造成监督资源浪费，也很容易出现相互推诿的现象，由此极易在事实上形成多头监管而实际上又无人监督的现象。(www.daowen.com)

其二，企业监事会的监督内容不明确。从《国有企业监事会暂行条例》规定来看，监事会的监督内容主要是财务监督及对企业经营者的经营行为进行监督，而财务监督具体是指哪些内容？经营行为主要指哪些方面？这些内容并未做具体规定，故监事会的监督内容也只是原则性的，弹性非常之大。而且在实践中，由于国资委并不指望监事会对企业中的国家出资人董事代表及经营者实施监督，而是寄希望于自己对企业经营管理权的直接掌控，国资委派驻监事会或公司内部自设监事会很多时候不过是为了应付法律的强制性规定，企业监事会成员很多时候是随意指定的。在很多企业中，监事会成立后，监事会的责任、向谁负责、具体工作方式、职权约束及限制等问题均无明确。由于我国整体上对监事会的监督职能重视不够，所以监事会的工作大多例行公事，没有清晰完整的监督内容，也没有监督的制约机制，导致监事会难以真正发挥作用。

其三，外部监督的监督内容太宽泛。从我国现行规定看，国家出资人代表的监督主体虽很多，但其监督内容一般均是原则性的。如《企业国有资产法》第66条规定：“国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督。”这种监督并没有指出具体操作规程，更没有规定对国有资产监督管理的哪些内容提供什么样的监督，所以这种监督在实践中很难产生实效。再如当前审计机关对哪些事项当进行审计也不甚明了，社会公众的监督则因目前有关保密事项与非保密事项在立法上没有明确区分，相应的监督内容更是模糊。而人大常委会的监督，目前仅规定其通过听取和审议专项工作报告，组织执法检查等方式行使监督权，但对其监督的内容为何则规定不明。通常人大常委会一般是企业汇报什么就听取什么，其监督趋于形式化而难以起到明显的监督效果。

（三）国家出资人代表监督方式弱化且监督信息难以保障

一方面，鉴于当前国家出资人代表仅具董监事的私法身份，其虽在企业中履行相应的公务职责但在法律外观上却不具公职身份，导致无法依据《公务员法》及党政领导干部相关规定对其进行强有力的监督。另一方面，国家出资人代表又依仗其实质的官员身份，在企业实际由国资委控制的情形下，其仅需对国资委等任免机构的上级官员负责，公司内部的任何监督方式对其地位几乎毫无影响。即使是国家出资人董监事代表之间的内部监督，由于在同一企业其一般级别相当，在官本位观念上平起平坐，也难以基于职权分工理念相互监督，反而最优选择是互相帮衬并体现领导班子“团结协作”的表象，更有利于其行政晋升并分享经济利益。此外，现行公司内外部监督信息不畅也是监督弱化的一大主因，公司内部的相关信息为国家出资人代表利用其董监事地位牢牢掌控，而公司外部各监督主体各自为政，将为数有限的信息当作本部门的“镇宅之宝”，并以保密为由不对外公布，这种狭隘的思想使得监督信息共享成为空谈，导致监督进一步乏力。具体而言，主要体现如下：

第一，基于公职人员身份的行政性监督方式缺失。在本书基础理论部分，论证了国家出资人代表实质是国家公职人员与公司董监事身份的结合体，所以其应当遵照《公务员法》上有关国家公职人员监督的规定并参照党政领导干部相关规定，如适用任职与公务回避制度、领导干部财产公开制度、公务员惩戒制度等等。然而，现行制度将其完全排除在公职人员之外，使其得以堂而皇之地脱离公职人员应有的约束，其在企业中的滥用职权、徇私舞弊、贪污受贿、利用职务便利为自己和他人牟取私利等违法行为难以及时发现并追究其责任。在现行制度下，其与公司非国有股董监事一样，行使公司经营管理权与公司监督权，而国家出资人股东并不能像私人股东那样亲自行使监督权，同时国家股东事实上的控股地位又使其在公司中处于强势地位，再加上其与公司经理层的高度重合，导致其与公司非国有股董监事及经理层结成利益同盟，完全忘却其国家出资人代表的公务职责，“内部人控制”不可避免。

第二，审计监督的独立性难以保障。审计机关作为政府的下属机构，却要审计政府的资产，这种方式在形式上就违背了审计的独立性要求。在这种大背景下，即使审计人员的素质再高，其得出的结果信度和可用的效度都不会很高，对公众的可信度也不大。另外，审计监督对于国家出资人代表的信度差还表现在审计人员的任命和考核上。对于审计主体的具体执行人——审计人员的任命和考核都属于政府，这就相当于监督和考核互为主客体。加之审计机关经费主要来源于政府财政支出，这就更加难以保证审计机关对政府“财神爷”国有公司的监督。依据《审计法》规定，审计机关独立行使审计权，向人大报告工作。然而，因其实际上无法独立，其正式提交的报告往往是政府过目甚至是批准之后的产物，故审计机关对国家出资人代表经济问题等方面的审计结果难以客观甚至被压制下来，这将直接导致审计监督效果出现问题。

第三，基于董监事身份的公司法上的监督方式弱化。公司法上对国家出资人代表的监督，主要体现为股东大会的监督、监事会的监督、董事会与监事会成员之间的内部监督以及职工监督等。由于国家出资人代表由国资委委派，其在国家出资企业中一般处于优势地位，而且通常国家股东占控股地位，公司其他非国有股东往往无话语权，股东通过股东会对国家出资人代表的监督很弱。公司监事会虽然为公司专职监督机构，但其设置大多是为了应付相关法律的原则性要求，相关国有资产监督管理法和公司法上关于监事会的工作规程等制度规定的并不完善，再加上在现有考核和激励体制下，公司只为追求经济效益，并未给予监事会足够的重视，所以实践中监事会的监督很难产生预期效果。至于董事会与监事会成员之间的内部监督，因董监事代表人处强势地位，其他董监事难以监督；而董监事代表人同为国资委委派的公务代表，二者在同一企业一般级别相当，基于传统官场规则其最优选择是“团结协作”而不是互相监督。而公司职工作为监督主体之一，因公司董监事本为其管理者，而且国有资产经营管理与其并无直接利害关系，其最大追求莫过于及时获得满意的工资薪酬与福利等。尤其是在现行薪酬体系下，企业领导薪酬与职工工资紧密挂钩，在企业内部而言，增加薪酬与福利对双方均有利，不必考虑真正出资人即国家与全民的利益，故其监督也缺乏应有的动力。