国家出资人代表作为在企业中履行国资经营监督职责的公务代表，其激励机制当以此身份定位为基础构建。而现行以董监事私法身份建立的激励机制显然与其公法性定位不符，这也是当前激励机制存在诸多矛盾与问题的根源所在。为此，我们应当在遵循《企业国有资产法》原则性规定的前提下，借鉴《公务员法》及党政领导干部管理相关规定，结合企业特性，将国资委对董事代表人的现行考评与激励规范和国务院有关对外派监事的规定进行整合，通过法定程序将其转化为专门性行政法规，以解决激励机制国家立法缺失的问题。具体而言，可从激励主体、激励依据与方式、激励的监督与法律责任三个方面予以立法完善。

（一）国家出资人代表激励主体的立法完善

一是国家出资人代表的激励权由国资委统一行使。目前在国有资本控参股公司，国资委推选董监事的激励权由公司享有，这显然与其承担的公务职责相悖。对此，应当根据现行《公务员法》及《党政领导干部选拔任用工作条例》，对国家公职人员转任或调任企业担任国家出资人代表的董监事，明确其公职身份，以此确定国资委对该类董监事的激励权。同时，应当修改现行《企业国有资产法》与《公司法》相关条款，对国资委委派或推选的董监事，其考评与激励等当参照国家公职人员的相关规定。此外，为配合该公务激励机制，立法应明确禁止国家出资人代表兼任公司经理层职务，限定其仅在公司董事会与监事会中履行国资经营监督职责，避免经营监督主体与具体经营者身份混同导致的利益冲突。

二是在国资委内设国家出资人代表管理局行使激励权。目前在国资委内部，对委派董事的经营业绩考评由财务监督与考核评价局负责，其薪酬激励则归企业分配局负责；对委派监事的日常管理则由监事会工作局负责。可见，国资委对其委派董监事代表人的激励权尚未统一行使，更谈不上对控参股公司中推选的董监事代表人激励的归口管理。此外，国资委作为法定的履行出资人职责机构，其是代表国家统一行使激励权，而董监事代表人作为“官员董事”与“官员监事”，其最为关键的职位晋升激励权却为上级党政机关享有，国资委实际仅享有“经营业绩”的物质激励权，难以对董监事代表人实施归口管理并有效激励。为此，可在国资委内设行政级别仅低国资委半级的国家出资人代表管理局，将党政机关的激励权纳入该局，同时建立党政组织人事部门及监察部门人员派驻制度，以实现国资委统一代表国家行使激励权，并解决对其推选董监事代表人归口激励的问题。当然，国家出资人代表管理局作为专门管理机构，可在内部分设人事、考评、薪酬与监察等职能机构，由其分别行使相应的职权。具体到激励而言，由该局薪酬部门执行，其职责在于依法定程序及方式激励董监事代表人。

（二）国家出资人代表激励依据与方式的立法完善

其一，激励依据的立法完善。对国家出资人代表的激励当以其考评结果为依据，而考评结果又依赖于其考评标准的设定。如前所述，由于目前考评标准存在以经济绩效为中心且分类不明的弊端，故需首先确定其考评标准才能解决其激励依据的问题。在考评标准的确定方面，立法应当以其履行公务职责为中心，对董监事代表人的“业绩”作扩大化解释，并依据其所处企业的功能定位及董监事岗位职责的不同分类设定。具体而言，对公益类国企中的国家出资人代表，当确立以公共产品为核心的考评指标体系，保值增值仅作为次要指标；对营利类国企中的国家出资人代表，当确立以保值增值为主兼顾落实国家经济政策的考评指标，以实现财政增收与其他公共性目标的有机融合。此外，对董事代表人应重点考核其在董事会决策中是否监督企业在主业范围内经营以实现国家出资目的；对监事代表人则重点考核其在监事会中是否履行了相应的国资经营监督职责，包括对董事代表人的监督等等。当然，在立法确定以上原则性考评标准的基础上，对董事代表人可通过现行“经营目标责任书”进一步明晰其含公务职责在内的考评标准；对监事代表人则可针对董事代表人“经营目标责任书”的内容，设定其监督业绩考评指标。总之，应当通过立法明确国家出资人代表以公务职责为中心的考评标准，为其激励提供客观依据。

其二，激励方式的立法完善。目前过度市场化的激励方式，使得国家出资人代表不仅忽视了企业的一般社会责任，对国企应当承担的公共性目标也未予重视：如在宏观上落实国家产业政策与经济调控意图，在微观上监督企业提供高质量的公共产品与服务等等。因此，基于国家出资人代表实质上的公职身份，对其激励当采公职人员的激励方式，即以精神激励为主物质激励为辅。在当今市场经济国家，当国家机构官员被任命到董事会或监事会时，除其得到官员薪俸之外不能在企业获得薪酬，可给予官员的企业薪酬则转为国家或地方政府的预算。如在新加坡政府淡马锡公司，董事会中的官员董事兼职不兼薪，薪水由政府支付，但经营业绩好的可以升迁。^[20]而我国现行所谓与市场接轨的年薪与股票期权等激励方式，实际模糊了国家出资人代表的官员身份，使其得以接受双重激励并逐步丧失其公务特性。因此，立法应当明确对国家出资人代表出任的公司董监事，其激励当以《公务员法》为基本依据，主要采嘉奖、记功、授予荣誉称号及职位晋升等激励方式，并结合企业特性予以适当经济补贴，以实现对国家出资人代表公务激励的理性回归。(www.daowen.com)

（三）国家出资人代表激励的监督与法律责任的立法完善

首先，健全审计监督机制。因国资委对董监事代表人的激励主要依赖于考评结果，而考评结果又有赖于相关部门或机构的审计是否客观真实，故审计监督至关重要。从目前的审计机制看，其主要依靠企业自身审计，国资委在必要时可聘请第三方机构审计。可见，现行审计机制为企业与国资委所主导，激励的审计监督弱化。对此，需立法明确企业内部审计、独立第三方机构审计与国资委审计并行不悖的“三方审计”机制，结合现行政府审计机关对国企法定代表人的“经济责任审计”制度，对董事代表人的经营业绩进行全方位审计，从而保障激励依据的客观化。^[21]

其次，建立司法监督机制。一般而言，公司董监事的薪酬激励属于公司自治的范畴，但就国有公司而言，因国家出资人股东主体虚位，含董监事代表人在内的公司管理层往往利用公司机制为自己设定较高的薪酬激励方案，导致公司及出资人股东的利益受损。因此，在公司自治功能弱化或失衡的情况下，应当考虑司法介入的监督机制。^[22]从法理上讲，股东享有对董监事激励提出异议的权利，在其制定程序存在瑕疵或激励标准过高等情形下，有权请求法院及时干预或进行事后公正性裁判。^[23]但国资委作为股东仅是代表国家行使股东权，在国家独资或控股的情形下，只要其不行使该项权利则该类诉讼难以提起。而且，国资委与其董监事代表人本为公法上的一体关系，其也不可能提起诉讼。因此，可以考虑由法律监督机关即检察院代表国家提起公益诉讼，当国资委怠于行使其诉权或行政审查职权时，检察院可基于激励不当导致国有资产流失的事实和理由向法院提请司法介入，解决国家股东主体虚位的问题，并以此监督国资委依法行使激励权。

再次，完善民主监督机制。一方面，完善企业职工参与董监事代表人薪酬激励的监督机制，充分发挥职工董监事的作用，赋予其在董事会与监事会中相应的监督职权。另一方面，建立强制性的信息公开制度。对董监事代表人的薪酬激励方案、业绩考评结果及薪酬激励的执行情况等，立法应当要求国资委及董监事代表人所在公司，依法定程序向企业职工或社会公众等法定对象公开，并确定相应的异议与救济机制，以形成外在的硬性约束。^[24]

最后，明确相关主体的法律责任。一是明确激励主体国资委相关责任人的法律责任。对国资委内部与激励相关的直接责任人及国资委机构负责人，应根据现行《企业国有资产法》、《公务员法》及党政领导干部管理等相关规定，在国务院专项立法中明确其行政责任及承担责任的具体情形。对情节严重构成玩忽职守或滥用职权的，应当追究刑事责任，不得以行政处分取代其本应承担的刑事责任。二是明确激励对象董监事代表人的法律责任。对虚报业绩骗取激励的，除依法取消该项激励外，还应给予相应的行政处分与经济处罚。三是明确激励参与主体的法律责任。对社会中介机构等虚假提供审计或鉴证报告的，除依法予以经济处罚、吊销营业执照及相关责任人的职业资格外，还应追究其民事赔偿责任。