基于前述对国家出资人代表考评机制的法理分析，针对目前存在的问题，我们应当在遵循《企业国有资产法》原则性规定的前提下，将现行国资委及中组部有关对董事代表人的考评规范，结合国务院对外派监事的相关规定，通过法定程序转化为专门的考评性法规，以实现民主立法、科学立法，全面构建国家出资人代表的考评体系，解决考评规范国家立法缺失的问题。具体而言，可从考评主体、考评标准及考评方式与程序三个方面予以立法完善。

（一）国家出资人代表考评主体的立法完善

首先，国家出资人代表的考评权由国资委统一行使。目前对董事代表人的经营业绩由国资委考评，综合考评则由上级党组织考评；对监事代表人的考评，在国有独资公司，因其为国资委代表同级政府外派的监事，其实际也是按行政级别由相应的党组织考评，但在混合所有制公司则交给了股东大会。可见，目前国家出资人代表的考评权分散且考评权主体错位。国资委作为法定的履行出资人职责机构，应依法独享国家出资人代表的考评权，否则无法对其履行公务职责的情况进行监督。至于党组织的考评，因为在我国执政党的意志已体现在相关立法之中，执行相关立法即是执行了党的意志，因此国资委的考评不是基于其部门利益的考评，而是代表同级政府与党组织的全面考评。当然，具体党组织也当对董监事代表人执行党的政策方针、党风廉政等方面进行考评，但这是党组织内部的考评，与国资委对董监事代表人履行公务职责的考评性质不同，两者应当分开。

其次，在国资委内设国家出资人代表管理局行使考评权。目前对国家出资人代表的考评，在国资委内部分属不同的部门。如对董事代表人经营业绩的考评由财务监督与考核评价局负责；对监事代表人（外派监事）的管理则由监事会工作局负责。另与考评相关的工作，如安全生产、节能减排与环保由综合局负责；离任和任期经济责任审计归收益管理局负责；对企业领导进行考察并提出任免建议则由企业领导人员管理局负责；薪酬激励归企业分配局；纪律检查与党建等工作则分别由纪委监察局和宣传工作局负责。可见，目前在国资委内部对国家出资人代表的考评权虽相对集中但同时又比较分散，而且将董事代表人混同于一般企业领导人员（经理层与企业党委成员）一并管理，不利于突出其职业特性进行针对性考评。为了在国资委内部实现对国家出资人代表既归口管理又分权制衡，可在国资委专设国家出资人代表管理局，并分设人事、考评、薪酬、监察等职能机构，由其分别代表国资委行使相应职权。具体到考评而言，由该局考评部门负责，其职责在于依法定程序及标准，分类考评董监事代表人。

再次，强化对国资委考评权的监督及其法律责任。在确定国资委统一行使考评权的同时，应加强对其考评权的监督。这种监督主要体现为同级政府人事与监察等部门依职权的监督、企业职工的民主监督以及外部专业审计机构等社会监督。同时，应整合《企业国有资产法》与现行考评规范，借鉴《公务员法》《公务员考核规定（试行）》及中组部有关党政领导干部年度与综合考核办法等相关规定，在考评专项立法中明确其相关责任人的行政责任及相应的赔偿责任。对情节严重构成玩忽职守或滥用职权的，还应当追究刑事责任，不得以行政处分取代其本应承担的刑事责任。

（二）国家出资人代表考评标准的立法完善

基于国家出资人代表承担着企业国资经营与监督之行政性职责，其考评标准当以履行公务职责的程度来衡量。同时，因董监事代表人承担的职责及其所处企业类型与目标不同，其考评标准也当分类设定。具体而言可从以下三方面完善。

第一，公务性考评标准的理性回归。目前主要以保值增值为导向的考评标准，促使国家出资人代表不仅忽视企业的一般社会责任，对国企应当承担的特殊公共目标也未予重视。如在宏观上落实国家产业政策与经济调控意图，在微观上监督企业提供高质量的公共产品与服务等等。正如学者所言，如果国企在创建和谐社会、保护国家经济安全等方面没有通过考核指标体现出来的话，就会使得董事在对企业这类行为进行决策时忽视国企的重要作用。^[6]因此，应立法明确国家出资人代表履行公务职责在其业绩考核中的权重，对“业绩”作扩大化解释，将企业公共性目标的实现纳入考评指标。此外，基于国家出资人代表实质上的公职身份，国资委应对其“德、能、勤、绩、廉”进行全面考评。(www.daowen.com)

第二，考评标准的合理分类。主要包括两个方面：一是根据国企目标的分类；二是根据董监事职位不同的分类。首先，根据国企目标的不同，将国企分为公益类与营利类国企，相应的考评指标也区分为公共产品类指标和保值增值类指标。对公益类国企中的国家出资人代表，当确立以公共产品为核心的考评指标体系，保值增值仅作为次要指标甚至剔除，因为“国家负有广泛照料人民生存的义务，并受这种义务拘束”。^[7]对营利类国企中的国家出资人代表，当确立以保值增值为主，兼顾落实国家经济政策的考评指标，以实现财政增收与其他公共类目标的有机融合。其次，分类设定董监事代表人的考评标准。对董事代表人应重点考核其在董事会决策中是否执行了国有资本经营预算，是否落实了企业国资经营目标，是否维护了国家出资人利益等；对监事代表人则重点考核其在监事会中是否履行了对企业国资经营之监督性职责，包括对董事代表人的监督等等。值得注意的是，为了保证董事代表人在董事会中履行公务职责的纯粹性，应立法禁止其兼任经理层职务，以实现其与企业具体经营者的分类考评。

第三，考评标准的明晰与特定化。在考评标准分类的基础上，对董监事代表人具体的考评标准，我们可借鉴西方国家对政府公司（独资或公私合营）及其董事考评的机制来明确。^[8]在西方国家，政府公司一方面承担着政府的公共职能，通常广泛地被用于实现公共政策；另一方面作为身处市场的企业，营利仍是其不可或缺的性质和目的。但公众既是政府公司的剩余索取者，又是政府公司所提供商品或服务的接受者，由于这种双重关系，到底哪种行为最大程度地代表了公众利益难以说清。“作为一个董事，他需要同时考虑到的利益问题实在是太多了……即使在作出决策时完全是以公共政策为指导，也不可避免地会遇到很多相冲突的政策、公共政策中的模糊表述等情况。”^[9]对此，西方国家是通过“公司目标描述”及董事会与政府持股部长之间的“绩效合同”予以解决的。就我国而言，对董监事代表人的具体考评标准，也可首先通过公司章程明确公司目标，为其考评确定一个基本的框架。在此基础上，对董事代表人，可通过完善现行“经营目标责任书”的内容，确定其各项指标并作为经营业绩的最终考评标准；对监事代表人，则当以国务院对外派监事职责的有关规定以及企业国有资产监管相关行政法规为依据，针对董事代表人“经营目标责任书”的内容，设定其监督业绩考评指标。至于董监事代表人综合考评的标准，基于其实际为在企业中履行公务职责的领导人员，可借鉴现行党政领导干部年度与任期综合考评相关规定，结合企业特性加以确定。

（三）国家出资人代表考评方式与程序的立法完善

一是优化考评方式。在经营业绩考评方面，首先应当立法明确“经营目标责任书”行政合同的性质，强化其约束性功能。尽管从形式上看，其貌似一种民事合同，如由董事代表人提出考核目标建议值，国资委与其沟通（协商）后核定，双方再签订责任书，到期则据经营绩效进行奖惩（取得对价）。但从实质上看，其却具行政合同的本质特征：在签订主体上，双方并非平等民事主体，而是潜在的上下级行政关系；在内容上，主要规定了国有资产保值增值及相关政策性目标，期间国资委需进行过程监控，代表人则需履行相应的报告义务，期末还需进行强制性审计；在结果上，国资委则据经营绩效对代表人进行行政性奖惩。这些均体现了行政合同的性质。只有明确了其性质，才能恰当设定其权利义务与责任，确保发挥应有的效果。至于具体技术性考评方法，可在符合原则性规定的前提下，采用多元化的考评方式，如平衡计分卡（BSC）模式、关键绩效指标（KPI）考核法及经济增加值（EVA）评价法等等。在综合考评方面，应科学论证“多维度测评”参评主体的构成及其考评权重的设置，保证“定量考核”真实全面，对“定性评价”则尽可能作量化处理。此外，应立法明确平时考核、年度考评和任期考评的衔接机制，确保考评的连贯性与客观性。

二是强化程序公开。在经营业绩考评方面，首先应当引入无利益关联第三方专业机构，对考核目标值进行客观测定并配置其相应的法律责任；在国资委对责任书执行的动态监控以及具体考核环节，国资委除应审查相关书面材料并听取监事代表人的意见外，应立法保障职工监事、非国有股权监事及相关部门意见得以采纳，并引入第三方专业审计机构参与测评且设定其法律责任。在“综合考评”方面，首先应依法公开考评组成员及实施方案，确定相关回避制度；在多维度测评阶段，应公开参评人员名单及被考评对象述职报告内容，并将其计分依据及结果公开；对之后进行的听取相关部门意见及其调查核实情况，提出考评建议与审定结果及反馈，均应在法定范围内公开。此外，应在考评信息公开的基础上确立相应的责任与救济机制，确保考评监督的实现。

三是协调公私法上的考评机制。在混合所有制公司，国家出资人代表除应接受国资委对其履行公务职责的考评外，还需接受股东大会对其履行公司董监事职责的考评。在公司考评环节，国资委作为股东不得滥用控股地位操纵董监事代表人的考评，但可通过公司章程这一软法性规定，对公司经营目标予以限定，使之符合国资经营目的，从而有效解决董监事代表人在公私法上考评目标冲突的问题。值得注意的是，国资委对其履行公务职责的考评应当与公司的考评保持一定距离，尤其是不得以公司的经营绩效替代董监事代表人的业绩考评，因其“业绩”涵盖了公共性目标的内容。当然，公司的经营绩效作为其完成保值增值任务的参考，对国资委公法上的考评具有积极意义。