（一）选任方式行政化与市场化的冲突

我国现有的国家出资人代表的选任模式，虽然名义上要求其遵循市场化的选任规则，以便选出符合企业经营管理要求的董事或监事，但实际上其选任仍旧遵循着传统的行政配置模式。一方面，国家出资人代表是全民利益的代表，其通过对企业的内部参与，实现对企业经营的监督，基于其具企业类“公务员”的特殊身份，对其选任应当经由行政配置；然而，另一方面，国家出资人代表又在企业中担任董监事职位，只有经过市场配置，才能在最大范围内选拔出优秀的经营管理人才，从而使公司实现最大收益。在行政化选任与市场配置之间，我们应该如何抉择？

由于党政机关的内部关系没有完全理顺，选任权配置不明，责任机制不完善，现行的行政选任方式渐难适应现代化、国际化和产权主体多元化运作条件下所需企业管理者的选任要求，影响了国家出资企业的管理效能。现行的行政配置模式主要存在如下问题：

首先，现行的行政配置模式弱化了国家出资人代表的企业家素质。国有公司的董事和监事，是企业生产运营过程中最核心、最活跃的因素，通过董事会和监事会，可以将企业生产要素以最有效、最经济、最协调的方式结合在一起。^[14]作为企业的经营管理者，他应当通晓市场经济规律并执行公司股东会按照经济规律形成的相关决策。而国家出资人代表的任免权集中于国资委等履行出资人职责机构手上，由于其权力来自于行政部门，必然要受其制约。依照我国《企业国有资产法》的相关规定，国家出资人委派或推选的董监事要接受国资委等机构的监督考核，其内容包括思想政治、品行作风和业绩等各方面。由于目前国企大多处于事实上的垄断地位并享有融资、政府补贴等各方面优势，其业绩难以准确体现，于是其思想政治和品行作风成为其继任的重要条件。因此，现行的选任和继任机制对其企业家素质并无过多要求，难以选拔出具企业家素质的国家出资人代表。

其次，传统的行政任免方式极易使得企业权力处于二元分化的境地。在现代公司治理结构中，通常一个管理系统只能从属于一个关系分明的权力系统。如果权力系统二元甚至是多元化，那么企业内部管理必然会出现问题，管理者之间不可避免地出现摩擦和内耗，从而削弱企业管理的有效性。国家出资人代表处于所在企业经营管理的核心地位，但同时又要接受履行出资人职责机构的监督和管理，一旦企业经营决策符合市场发展要求，却有悖于履行出资人职责机构旨意时，企业内部就会出现权力纷争，企业的管理效率就会大大降低。

再次，传统的行政选任方式一般局限于一个相对狭窄的范围内。国家出资人代表通常通过直接任命或推选产生，并没有通过公开竞争的方式进行。这样的选任方式将机会限制在国家机关或部门内部，没有为此之外的人才提供相应的机遇，也没有在内部通过优胜劣汰的竞争机制产生优质人才。所以，通过此种方式选任出的董监事的经营素质明显弱于经市场选任的其他董监事。通过行政方式选拔出的国家出资人代表，往往都是具备一定资历的人，并不要求其必须具备相应的管理或专业能力，只要工作达到一定年限，身体健康，品行良好，就可以直接任命或委派至企业担任董监事职务。另外，目前在选任国家出资人代表时，国资委等履行出资人职责机构及上级党政部门基本上是按党政领导干部任免程序操作，“内定”现象比较普遍，极少征求企业职工等利益相关者的意见，更不用说征求社会公众的意见。^[15]这样的操作模式使得企业管理人员的任命内部化，内部选拔极不透明，为公众所诟病。

最后，传统的行政选任方式为政府官员“寻租”提供了空间。国家出资企业董事和监事的任免审批环节很多，一些急需解决的任命久拖不决，极易滋生用人腐败现象。现行的选任机制在很大范围内存在“少数人选人”和“在少数人中选人”的问题，选任监督流于形式。^[16]

基于传统的行政选任方式存在诸多弊端，多数学者提出，对国家出资人委派或推选的董监事应实行市场化配置模式，以解除传统行政选任带来的消极影响。通过市场化方式选任，可以扩大企业经营者的选聘范围，增加企业经营者公平竞争的机会，从而选聘出优秀的企业经营者。同时，通过市场选拔人才也有利于增强企业的营利能力。不过需要注意的是，虽然通过市场可以选拔到高素质的专业人才，对于企业的经营管理具有积极意义，但在选任过程中也不得不考虑国有资产的公有属性，对其代表人进行相应的公法规制。

本书认为，在考虑市场配置因素的同时，要注重行政配置模式的理性回归。一方面，我们要适当扩大市场配置下的国家出资人代表的选任范围（如采聘任制公务员形式）；另一方面，即使是市场配置下选任出的国家出资人代表，同样需具备一定的政治素养，符合国资委对其行政管理方面的要求。所以，如何把握好选任范围是解决目前行政配置和市场配置两难问题的关键。

就目前而言，我国在国家出资人代表选任市场化的认识方面，存在着如下几个误区：(www.daowen.com)

其一，认为应当以市场化的配置模式彻底取代行政化配置。一些学者认为，行政化选任模式，是导致国企活力不足的根本原因，因此，对于国企经营管理人员的选任，应当采取彻底的市场化模式。即应当从职业经理人市场上选择，杜绝行政官员进入国企管理层。这种观点看似有一定的道理，但是存在着前提性的错误。这种错误表现为，对于国企经营管理人员的范围圈定过宽。如果仅针对总经理、副总经理、财务总监等经营管理人员，采取彻底的市场化配置模式，在实践上是符合现代企业发展要求的。然而，对于董事和监事采取彻底的市场化配置模式，则需要我们进行检讨和反思。首先，作为国家出资人代表，其本身的职责履行上带有执行公务的特征，其行为并非单纯的市场化行动，因此采取彻底的市场化配置模式（如市场化的选拔标准、市场化的薪酬待遇），与国家出资人代表的性质存在着冲突。其次，不少经营国有企业较为成功的国家，对于国企中由政府委派的董事或监事，都会委派一定的政府官员出任。如新加坡、瑞典及美国等等。此种行政官员出任董事或者监事的目的，在于一方面协调政府政策目标与企业市场经营之间的关系，另一个方面也是为了监督国企其他管理人员的行为。基于上述理由，本书认为，对于国家出资人代表以外的国企高层管理人员，实施市场化配置是正确和应当坚持的，而对于国家出资人代表的选任，行政化的配置模式应当继续坚持。

其二，混淆了官员与职业经理人的界限。在国企经营者的市场化配置中，对于从职业经理人市场上选聘而来的专业经营人才，给予与其经营能力相对应的薪酬待遇，是科学和正确的，这有助于拓宽国企的人才来源。但是，在实践中，一些行政部门打着“与市场接轨”的招牌，在选任国家出资人代表的过程中，故意混淆官员与职业经理人之间的界限，让具有国家公职身份的官员进入企业，享受职业经理人的高薪待遇。一些官员以董事或者监事的身份进入企业后，一方面享受着企业的高薪，另一方面享受着公务员的政治待遇。在获得高薪待遇之后，又继续回到政府机关予以政治晋升。在一定意义上，此种以市场化配置为名的选任，已经突破了官员与商人之间的界限，造成了严重的不公。政府官员进入国有企业，其本身的目的应当是履行国资经营监督之公务职责，并通过在企业的历练，拓展其素质，为其未来担任更重要的职位创造条件。我国《公务员法》也规定了党政领导与企事业单位领导转任的通道，但其目的应当不是让其获得高薪而是一种素质的全面培养。因此，政府官员出任国企董事或者监事如果工作出色，对其的奖励应当是政治上的提擢，而不是经济待遇的回报。而且，如果允许官员获得经济与政治的双重收益，那么就会产生一种逆向作用，双重收益必然会使得出任国企董事或监事成为官场稀缺的“唐僧肉”。这种官场福利会激励身居高位的官员通过进入国企“合法”地捞一把，而真正有志于从事国企经营管理且具此才能和素质的人却无法获得充足的机会。

（二）选任程序非规范化

关于国家出资人代表的选任程序问题，我国法律宽泛地规定了履行出资人职责机构以及股东大会应履行的程序，如依据法定的任职条件进行选任、召开股东（大）会选举国有股权董事或监事等，但对于履行出资人职责机构应如何选任并没有明确具体的规定。现实中，党政机关的内部决策程序实质替代了国资委的法定选任权，而且其内部程序缺乏相应的制约。

在国有独资公司，一般都是由国资委及上级党政机关直接确定其董事或监事人选，基本上按党政领导干部任免程序操作，“内定”现象比较普遍，极少征求企业职工等利益相关者的意见，更不用说征求社会公众的意见。而在国有资本控参股公司，其一般要经过两道程序。国家作为国有资本控参股公司的出资人，其授权的履行出资人职责机构对其国有股权董监事有建议任免权，国有控参股公司的股东（大）会全体股东选举确认国有股董事和监事。通过这种程序产生国有股权董监事，实际上同时接受履行出资人职责机构和公司股东的双重监督。其具体选任程序如下：（1）履行出资人职责机构内部考察并确认国有股董事或监事候选人；（2）履行出资人职责机构将其候选人推荐给国有资本控参股公司。（3）公司确认其候选人资格并通过股东（大）会选举生效，国有股权董监事正式任职分别进入董事会或监事会，参与公司经营管理和监督。其实，国有资本控参股公司的国有股权董监事的选任同样受制于国资委及上级党政机关的内部决策程序，虽名为建议任免，实际在行政权的干预下一般都可以得到实际任免，股东大会的选举仅是走走程序。这种建议任免权在国资委及上级党政机关内部决策程序的主导下，早已转换为实质上的任免权。

（三）选任监督弱化

在现行的选任机制下，我国企业国家出资人代表的选任缺乏有效的监督。基于其实质上的领导干部身份，在组织原则的制约下，国家出资人代表的提名、考察、讨论、决定、公示及至委任和继任都受到国资委及上级党政机关的严格控制。而在目前党政机关内部分权与监督尚未完全到位的情形下，极易形成个人专权，内部选任监督机制大打折扣。同时，由于国家出资企业中国有资本往往占控股地位，且企业因其官方背景占尽各方面资源优势，其他非国有股东实际是在搭国家大股东的便车以谋求其投资资本增值，因此欲使其在股东大会通过选举发挥其选任监督作用实在是难以想象。而企业职工在选举前因无股份不享有表决权，在选举后本身受制于企业经营者管理，即使其发现当选的国家出资人代表并不胜任本职工作，其不敢也无力影响已当选董监事的现状。此外，社会公众因远离于企业也难以监督，由此选任监督严重弱化。

企业的国家出资从终极意义上源自于全民，由此决定了国家代表全民选任其企业中的国家出资人代表应当接受全民的监督。在我国的政治体制下，党政机关及各级政府特设的国资委等履行出资人职责机构，实际在代表全民行使选任权，因此选任公开当为其应有之义。具体而言，在现实条件下，国资委等履行出资人职责机构及其上级党政机关，不仅应在其内部选任决策时贯彻公开与制衡原则，更应严格按照企业法人治理机制来行使其选任权，并以适当的方式对社会公众公开。对企业中国有资产人代表的选任应遵循公开与制衡原则。这种公开主要体现在选任程序和选任标准的公开，制衡则主要体现为履行出资人职责机构与党政机关内部的制衡以及其与公司股东大会之间的制衡。履行出资人职责机构在行使其选任权之前，应当区分其董监事代表的不同类别，制定相应的专业资格标准，同时需考虑其政治素质和政策执行能力，使其既具备企业经营能力，又能自觉实现政府的经济与社会目标。然后，履行出资人职责机构应当基于行政公开的要求，将上述选任标准公开，公开选拔符合任职要求的国家出资人代表。在具体选任过程中，履行出资人职责机构还应强化内部公开与制衡原则，同时基于国家出资的全民属性，选任过程及结果对企业职工和社会公众公开，接受职工及公众监督。