根据我国《企业国有资产法》的规定，我国企业中的国家出资人董监事的选任主体为国资委等履行出资人职责机构和国有控参股公司的股东（大）会。由于我国对国家出资人代表的选任是一种内部行政选拔兼股东会的任命方式，所以选任通常分两步进行：第一步是履行出资人职责机构的内部行政选拔，第二步是股东（大）会选举确定（国有独资公司的国有股董监事由国资委直接任命）。就我国目前的选任制度来看，国家出资人代表的选任权主体存在选任权配置错位、廉价投票权、法律责任虚化等问题。

（一）选任权配置错位

依据我国《企业国有资产法》第22条规定，国资委等履行出资人职责机构享有对国家出资人董监事的任免权或建议任免权。由于国资委等履行出资人职责机构为国务院或各级人民政府的内设机构，其委派或推选不可避免地带有浓厚的行政色彩。其实，这种行政任命的现象，在其他国家也有体现。如罗马尼亚董事会成员的组成，在国家一级得遵守相关部门部长的命令，地方一级得遵守市长或地方议会主席的命令。^[3]

在我国，尽管《企业国有资产法》旨在将国资委等履行出资人职责机构塑造为纯粹的出资人，但其行政上的法定职权却涵盖了监管与运营。由于路径依赖的原因，国资委也习惯了依行政方式行使其职权，包括对企业中的国家出资人代表的选任。同时，在我国，虽然国资委等履行出资人职责机构享有法定的选任权，但这种选任权在党政领导体制下已流于形式。国资委等机构在实际行使选任权时，大多成为了党政机关的代言人，并不具有独立意志。所以，从这个角度来说，国资委等履行出资人职责机构仅享有名义上的选任权，党政机关才享有实质的选任权。这种“党管干部”的组织原则，可能才是国企领导仍具实质性行政级别的根源所在。这种国资委等履行出资人职责机构名义上的选任权与上级党组织实质上的选任权的重叠交叉，又进一步模糊了选任责任的边界。而且，学者们还提出，由于任命国企经营者的党政官员并不是真正的所有者，其选拔权始终缺乏产权激励和约束，其也缺乏动力去解决经营者选拔问题。^[4]

依据“帕金森定律”，官员固有的权力危机必然导致这种行政选任权进一步排斥股东大会的选任权，并引致国家出资人代表企业家素质的低下。^[5]在国有独资公司，党政机关控制下的国资委享有除职工董监事之外董监事的直接任免权，其内部选任缺少相应的竞争机制，在缺乏量化标准下选任出来的董监事往往难以胜任经济工作，在其带领下的国家出资企业也难以适应瞬息万变的市场经济情势。同时，由于企业国家出资人代表的职级高低由上级党政领导决定，而其职级高低又与企业资产占有量和企业规模呈正比，职级越高则可支配的资源越多，资源越多创造成绩的机会就越大，成绩越大就能获得更多的提拔机会。所以，通过这种方式选任出来的国家出资人代表，一般是以如何把握住手中的权力以获得更大的权力作为自身追求的目标。在国有资本控参股公司，虽然国家出资人代表仅由国资委等履行出资人职责机构建议任免，需由股东（大）会选举产生，但这种建议任免权具有特殊的政治优越性，通常在股东大会选举时都能当选。在实践中甚至这种建议任免权也流于形式，往往直接以行政委派的方式取代建议任免权，使得股东大会的选举失去了最初的意义。^[6]

虽然我国《企业国有资产法》和《公司法》明确规定国家出资人董监事的选任主体为国资委和股东（大）会，但由于党政选任权替代了国资委的选任权，其选任主体呈现出多元化特点，实践中很多地方存在推荐候选人“政出多门”的现象，这并不符合我国选任权配置的初衷。^[7]根据我国《宪法》第2条的规定，国家的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。根据我国国有资产监督管理相关规定，国资委有权根据政府授权依法对国有资产进行经营和监督管理，并有权任命或推选企业中的国家出资人董监事。可见，国资委是专门管理企业国有资产的合法机构，其享有对国家出资人代表的法定选任权。而根据《党章》规定，党的领导主要是政治、思想和组织的领导，党必须在宪法和法律的范围内活动。在企业国有资产经营领域，党的意志实际已通过立法包含在有关国资经营与管理的法律法规之中，服从相关立法即是服从了党的领导。实践中出现的党政机关对企业国家出资人代表的选任，实际上从总体上违背了党的集体意志，超越了法律规定的权限。因此，实践中应当合理划分选任主体国资委等履行出资人职责机构和上级党政部门的权限，将对国家出资人代表的实质选任权交还给国资委，由其代表国家具体行使其法定选任权，而党政部门则应回归其应有的职责范围，重点在于其政治素质的把关，如此才能真正做到职责分明，明晰其选任责任的边界。

（二）选任主体的廉价投票权

企业国有资产在本源上属于全民所有，全民将管理企业国有资产的权力委托给以全民意志为代表的“国家”，国家通过立法将此种权力授权给政府及其国资委，国资委作为一个组织管理机构，需要借助一个意思表达体在企业中表达自己的意志，于是，国资委又通过一定的选任程序将这种权力授权给国家出资人代表。就这样，形成了从全体人民—国家—政府及其国资委—国家出资人代表的多层级委托代表链条关系。(www.daowen.com)

委托代表关系是国有资产所有权与经营管理权分离的必然产物，而委托人与代表人之间的信息不对称，使得代表人不可避免地出现偷懒和机会主义行为。在法律上，国家作为国有资产所有权人和国家出资人代表的终极委托人，其代表全民行使国有资产所有权，并对国家出资人代表进行监督管理。而在国家出资企业中，实际掌握这种控制权的是政府官员，他们拥有国有资产的控制权，却不享有剩余索取权。^[8]国有资产在企业中的剩余索取权和控制权的非对称性，成为出现“廉价投票权”的前提性因素。由于国家出资企业的国有资本运营收益归属于国家，剩余风险也归属于国家，国有资产的实际控制人并不会承受国有资产损失的不良后果，所以，这些政府官员缺乏监督代表人的内在动力。于是，在私利的驱动下，掌握企业实际控制权的政府官员很容易被谋求企业董监事职位的人所收买，这样就形成了所谓的“廉价投票权”问题。同时，由于在国家出资企业中国有资本往往处于控股地位，国家控股股东的意志实质影响着企业的重大决策，这使得其他非国有资本的剩余索取权和控制权也处于不对称状态，国有资本的控制权往往变成了实实在在的“廉价投票权”。

由于国有资产所有者“缺位”，掌握国家出资人代表选任权的主体并不是国有资产的真正所有权人，而国家控股股东享有企业的实际控制权，在现有体制下国资委等履行出资人职责机构和上级党政部门又完全可借集体决策之名将其应承担的选任责任消解，所以，“廉价投票权”现象日益普遍。“廉价投票权”的出现，为某些管理能力有限的人提供了“寻租”的空间，其可以通过不正当手段获得董事或监事职位。^[9]在国家出资人代表的选任过程中，享有选任权的政府官员的选任动机出现了各种偏差，实践中主要表现在以下三个方面：一是为让“自己人”先富起来而推荐或任命国家出资人代表。有些官员看到自己管辖范围内的国家出资企业效益不错，就通过一定的途径推荐或直接委派其同事、下属、老乡、同学或亲朋好友担任该国家出资企业的董事或监事，这些情况在现实中已屡见不鲜。二是相关人员为提高自己的地位而索要国家出资人董监事职位。具有这种动机的一般为国家授权部门的有相当地位的董事长或总经理的配偶或子女等。他们为了提升自己的地位，就借用父亲或配偶的地位向有关部门或有关领导明示或暗示索要董事职位。三是相关人员为了确保自己的地位而行贿。^[10]这种动机上的偏差影响了选任国家出资人代表的公平性和科学性，使得国家出资企业的经营管理权成为某些个人牟取私利的工具。

“廉价投票权”的存在，使得国家出资人代表或者不具备真正的经营才能，或者缺乏对国家所有权人的忠诚度，在企业中怠于履行其国资经营监督职责，甚至与企业经营者合谋，侵蚀国家出资人股东及非国有股东和公司的利益。而且，国有股权在企业所占的比重越大，国家出资人董监事在公司治理中的作用和影响就越大，廉价投票权造成的问题就会越严重。因此，如何解决选任主体的廉价投票权问题就成为实现国家出资目的过程中必须要解决的关键问题。

（三）选任主体的法律责任虚化

根据我国《企业国有资产法》的规定，国资委等履行出资人职责机构的法律责任只限于一种情况，即不按照法定的任职条件，任命或者建议任命国家出资企业管理者的，对其直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予处分。这是一种内部行政责任，一般由履行出资人职责机构自行处理。因我国国家出资人代表的选任标准本就宽泛，上级领导对此享有相当大的选择权，而其权限愈大，操作空间也就愈大，法律对此基本无限制。因此，履行出资人职责机构在选任这一问题上是否应当承担法律责任，在何种情况下应承担何种法律责任，现行法律并没有一个具体的量化标准。

现实中，基于国家出资人代表的实质公务员身份，行政处分成为其承担法律责任的主要方式。在很多情况下，行政处分替代了民事、行政甚至刑事责任。例如，国资委等履行出资人职责的机构滥用选任权，选拔任命了一位不合格的企业经营管理者，导致国家出资企业遭受了重大损失，在这种情况下，承担相关法律责任的一般为企业的经营管理者，履行出资人职责的机构并不直接承担责任，最多只对于选任失职的负责人给予行政处分。如果履行出资人职责的机构实际干预了国家出资企业的生产经营，通过主导董事会影响国家出资企业的经营决策，最终导致企业遭受巨大损失，那么，根据现有的法律责任制度，履行出资人职责的机构基本不用承担责任。显然，我国国家出资人代表的选任权主体的法律责任并不具有实际执行力和威慑力，存在“法律责任虚化”的问题。

由于行政处分只是对国家工作人员失职行为的一种惩戒，其惩罚程度远远不及法律法规规定的法律责任，而且诸如警告、记过、降级、撤职、开除之类的非经济性处罚方式根本无法弥补其违法行为所致的国有资产损失，故行政处分所带来的威慑效果极其有限。就国资委等选任权主体来说，其滥用选任权的成本远小于其因违法行为所获得的收益。因这种收益的隐秘性，难以及时查处并没收这种不法收益。而正是这种隐性违法收益的存在，造就了违法收益与违法成本不平衡现状。因此，“法律责任虚化”事实上成为选任权主体滥用选任权的又一大主因。