（一）国家所有权的公共性本质

国家所有权是国家所享有的财产权，其与私人所有权的本质区别在于其公共性，其公共性主要体现在以下几个方面。

其一，国家所有权主体具有公共性。关于国家所有权的主体，主要有全民论、国家论、政府论、综合论等观点。全民论认为，在我国，国家所有权是社会主义生产资料全民所有制在法律上的体现，全民所有制决定了其主体必然是全体人民。^[58]国家论者则认为，国家是国家所有权唯一的统一的所有权主体。政府论者则主张，国家所有权的主体是国家行政机关即政府。综合论者则认为，国家所有权主体可从实质、形式和实践操作三个层面来理解：全民作为一实在整体，为实质意义上的所有权主体；国家作为全民的当然代表，为形式意义上的所有权主体；政府作为全民与国家的法定代表，实质上代表全民，形式上代表国家，为实践操作意义上的所有者。^[59]本书认为，国家所有权的终极所有者为全民，但全民无法成为具体的所有权主体，于是通过立法的方式授予国家代表全民行使所有权，而政府作为国家法人之机关，其是代表国家行使所有权而非所有权主体。因此，国家所有权的主体为全民，但在法律上表现为国家。而上述无论哪种学说，都承认国家所有权主体的公共性。

其二，国家所有权客体具有公共性。作为国家所有权客体的国有财产，从归属意义上来讲具有公共性。一般认为，全民所有也即国家所有，而全民与国家是一个公共集合的概念（国家的法律人格即属团体人格的一种形态），其所有权指向的对象——国有财产，无论是国家公产还是国家私产，其均不可被量化到每一个国民。也就是说，作为一种独立的所有权形态，国家所有权的客体具有不可分性，它并不是每一个国民应有份的叠加，而是只能由国家统一代表全民行使，因此其具明显的公共性。如国有财产中的国家公产只能为国家所有，具国家专有性特征，而其专有性的意义则在于保证其用于特定的公共用途；国家私产尽管具可依私法处分的特点，但由于其在概括意义上为国家代表全民持有，其当为公共利益而处分，因此也不失其公共性特点。

其三，国家所有权内容具有公共性。我国学者认为，国家所有权是全民所有制的法权形式，是国家作为所有权的统一主体，依法对全民所有即国家所有的财产行使占有、使用、收益与处分的权利。^[60]但国家所有权并不能像私人所有权那样自由地占有、使用、收益与处分，而是受其真正所有权人即全民意志（法律）的约束，故其内容具公共性并表现为法定性。

对国家公产而言，其占有权能只能通过自己的国家机关、事业单位以及国营企业等实现；其使用权能无论是公务用、事业用还是企业用，均必须在特定公益目的范围内加以利用；其收益权能受限，原则上不允许收益，特殊情形下收益则受到法律明确规制，如收益许可限制、收益标准限制、收益用途限制、收益信息公开等；其处分权能原则上禁止，包括不得买卖、抵押、赠与等法律上的处分，甚至毁损、放弃等事实上的处分也为禁止之列。如我国宪法规定，对城市土地、水资源和矿产资源等国家专有财产一律禁止买卖、出租或以其他方式非法转让；我国担保法也规定，以公益事业为目的的事业单位和社会团体不得以公益性财产设定抵押等等。上述其目的均在于防止国家机关或国有企事业单位等将其当作私有财产牟取私利，从而偏离其公共目标。

对国家私产而言，其虽可按照私法的方式占有、使用、收益和处分，但仍然受到公共利益的约束。国家私产是指除了公产以外的其他所有类型的国有财产，公司制企业国有资产即来源于此。用于出资的国家私产往往由特定的机构代表国家行使所有权，如我国立法授权政府特设的国有资产监督管理机构（国资委），其占有、使用、收益及处分权能均受到一定的公法性限制。如其在出资前由国资委统一占有；其使用应当符合国家产业政策等有关投资方向的规定；其收益权能受到收益用途如国有资本经营预算的限制等；其处分权能也受到一定的公法性限制，如根据《企业国有产权转让管理暂行办法》，其转让应在依法设立的产权交易所进行、缔结合同应采公开竞争程序、转让合同在形式上为要式合同、转让信息须向社会公众和潜在购买人公开、实行严格的定价机制且禁止以过高折扣或低价转让、转让价款原则上应采用一次性支付、合同在采用分期付款时应提供担保以及向特定管理层转让的限制等。在造成国有资产损害的情形下，国资委则负有采取妥当措施保护国家所有权人利益的义务，不享有自行决定寻求救济与否的自由。即使国家也无放弃该权利之自由，因国有财产在使用和受益的终端上是全体人民。

其四，国家所有权目标具有公共性。在所有权制度设计中，个人所有权制度是基于每个人的利益需求不同，在制度设计上注重个人意志自由以实现个人私益，其目的在于建立个人努力与个人利益之间的紧密联系，从而实现社会财富的增长；而国家所有权制度的存在是为了弥补个人所有权制度之不足，其出席场合主要在公共领域，其制度功能则在于实现个人所有权制度所无法完成的公共利益。^[61]“全民只有通过他们的共同代表即国家才能形成一个整体，共同支配全民的生产资料，从而使其在分配使用上服从于全社会的公共利益”，^[62]而国家作为所有权主体的经济根源，是国家能够成为全民利益即公共利益有效的甚至是唯一有效的代表，其价值目标就是致力于不同利益的协调，以公共利益为己任。^[63]

（二）国有股权的私权局限

国有股权是由国家所有权转化而来的一种权利，其在本质上不可避免地具有公共性一面。但国有股权作为股权的一种，应遵循股权的共同规则，适用股权的一般原理，因此在法律上表现为私权性。依通说，国有股权是指由国家授权的投资主体作为股东，因以国有财产进行投资，而依其相应股份（出资比例）所享有的收益以及为此而享有的表决和对其股份进行处分等权能的总和。^[64]可见，其权利主体（股东）具民事私法性，其权利客体以公司股份或出资比例为对象，其权利内容的共益权与自益权及其行使具私法性，其权利目标以资产收益为核心等，这些均体现出强烈的私法性特征。但国有股权毕竟不同于私人股权：从权利主体上看，国家授权的投资主体作为国家之代表机构而具一定的公法性；从权利客体上看，国有股份的形成、转让或消灭往往须经政府批准从而也具一定的公法性；从权利内容上看，其资产收益、参与公司重大决策和选择管理者等出资人权利的行使在源头上往往受到一定的公法限制；从权利行使的目标上看，其不仅要考虑利润性目标，而且还要考虑对社会经济的影响等非利润性目标。因此，国有股权的权利性质不仅仅表现为私法性，还包含着相当多的公法因素，其根源则在于国家所有权的公共性。而如何在私法的框架下行使国有股权使其服从于国家与全民之公共利益，则是一个极具困扰的问题。

1.国有股权主体私法性的局限

国家所有权的主体是国家，由国家所有权转化而来的国有股权，其主体在终极意义上也为代表全民利益的国家，因此本质上具有公共性。但国有股权主体又不同于国家所有权主体，国有股权主体具有机制性和多元化特征。如国家立法授权国务院和地方政府分别代表国家履行出资人职责并享有出资人权益，政府又授权相应的部门或机构作为股权主体，而具体的部门或机构又授权相关人员作为国有股权代表等通过相应机制来行使国有股权。“国家可以是所有者，但它不能作为股东来参加股东大会。由国家授权的投资机构或部门作为国有股份的股东来具体行使股权，不仅必需，而且非常有益。”^[65]然而，国家授权的机构或部门一旦作为私法上的主体出现，其就处于“受人之托、代人理财”的地位。正如有学者所言：这里的“人”不是某个自然人或法人，而是以国家为表现形式的一国之社会大众；所受之“托”也不是一般民事上的委托，而是法定的委托或者信托。“理财”是国有股权主体的职责和目的所在，并由此决定了国有股权主体不应是纯粹的公法主体，必须是或同时是私法主体。^[66]

然而，具体国有股权主体作为私法主体，其并非真正的利益享有者，而只是国家的“名义持股人”，其完全有可能以本部门或机构意志代替国家与全民之公共意志，以本部门或机构利益代替国家与全民之公共利益，在资产收益、参与公司重大决策和选择管理者等出资人权利方面滥用职权或渎职。此外，由于国有股权主体私法身份的限制，其委派或推选的董监事也仅具私法身份且作为公司本身的董监事履行相应的职责。而在现行的公司治理机制下，在国有股权真正主体（全民）缺位的现实条件下，其委派或推选的董监事极容易为私利所捕获，难以在公司中承担国资经营与监督职责，使国有股权公共性目标的实现失去其微观基础。

2.国有股权客体私权性的局限

国有股权的客体即国家用国有财产对公司出资所形成的股份。目前我国公司大部分国有股份是由原国有企业国有财产折股而成的，还有通过购买从已设公司的法人或自然人股东处受让而来的，也包括通过“债转股”而形成的国有股份，另外还有一部分新设公司的国有股份是国家直接财政拨款投资形成的。显然，国有股份由国家所有权客体国有财产中的国家私产转化而来，只不过其由国家所有权上的“物”之形态转化为国有股权上的“股份”之价值形态。它是国有股权内容所指向的对象，也是国有股权所包含的特定利益之所在。由前述可知，国家私产虽可为私法上的占有、使用、收益和处分等，但也得直接或间接为公共利益服务，因此由其转化而来的国有股份，同样也应当以国家与全民之公共利益为目标。但国有股份作为公司股份的组成部分，为公司法人所享有，其利益主要指公司整体的经济利益，而国有股份所包含的利益不仅仅是经济利益，还包含着一定的社会目标，特别是在公共事业领域的国有股份，因此其“利益”应当作更宽泛的理解。此外，国有股份仅在价值意义上存在，国家股东只能通过公司为中介（如股东大会）间接支配其股份，由此决定了其作为公司股份还受到公司及其他非国有股东的制约，国有股份不能像国家私产那样仅服从于国家所有权人的意志，因此其包含的公共利益的实现受到了私权机制的限制。

3.国有股权内容私权性的局限

国有股权是以公司为中介、以国有股份为对象产生的公司法上的财产性权利，其在内容上与一般股权没有本质区别，也包括了对公司依法享有的资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。它是一种以参与公司经营为手段，以资产收益为目的的新型民事权利。

国有股权由国家私产出资而形成，故其权利内容与国家私产的权能有一定的关联性。国家以国家私产所有者的身份，通过出资这一处分权的行使，使其国家私产转化为公司法人财产，公司依法对其享有占有、使用、收益及处分等所有权权能，而国家则成为公司股东，享有由法律和公司章程规定的一系列股权权能：其中股份收益权是核心，是国家所有权中收益权的再现与转化；证券化股份的占有与处分权，是国有股权对国家所有权的超越，体现了国家对静态国有财产的实物性占有向动态国有股份支配的转换；共益权是国家所有权支配方式由直接向间接支配方式的转变；公司剩余财产分配请求权，是公司法人所有权不复存在时国家所有权在国有股东即国家这一权利主体的回归。概而言之，国有股权体现了国家所有权行使方式的变革，是对国家所有权实现机制的升华，而非对国家所有权具体内容的否定。^[67]

但是，国家所有权一旦转化为国有股权，其公共性的实现则受到了制约。首先，国有股权以资产收益为核心，以保持其与非国有股权利益的一致性，因此不可避免地以追求利润为主要目标而忽视其社会公共目标。其次，国有股权内容及其实现机制的私法性特点使其难以保障其公共性。

共益权与自益权是股东权内容最基本的分类，国有股权同样也可区分为共益权与自益权。所谓共益权，即参与公司经营管理权，系指国有股东以参与公司的管理、营运为目的所享有的权利，包括股东大会召集请求权、出席会议权、提案权、表决权、公司决议撤销权、查账权等；自益权则是指国有股东为了自己的利益而行使的股东权，如股利分配请求权、股份让与权、股份收买请求权、新股认购权以及剩余财产分配请求权等等。

从上述国有股权的内容可以看出，其自益权直接体现为财产利益，是其目的性权能；其共益权不直接体现为财产利益，是为保障目的性权能实现的手段性权能。在公司法上国有股权归根结底为一种经济上的收益权，与直接的公共利益无关，那么如何保障国有股权本应承担的社会公共目标则成为问题。此外，从国有股权的特征上看，国有股权共益权与自益权的行使带有明显的间接性和请求权特征，由此决定了国有股权内含的公共意志难以得到直接表达和执行。如共益权中的表决权、公司决议撤销权以及自益权中的股利分配请求权等，其前提是在公司董事会提出相关方案的基础上才能得以表决。尤其是董事会享有决定公司经营计划和投资方案和制定预决算方案、利润分配方案等职权，可以说现代公司经营主要取决于公司内部法人机关之行为，股东及股东会的作用相对较小，并有逐渐减弱之势。那么如何在公司法人机关层面事先体现国家出资人的公共意志就显得至关重要。

4.国有股权目标私权性的局限

国有股权兼具两种特性：一是其所含利益的国有性或称公有性，二是作为利益载体的股权的私权性。对一般股权而言，收益最大化是其唯一目标，其共益权与自益权都是围绕着利润最大化与风险最小化原则行使。而国有股权由于其主体即国家的特殊性，决定了国有股权的行使不仅仅要考虑经济目标，而且还必须充分考虑国有股权的社会目标，如对国家产业政策的执行或引导，在涉及国家安全等领域须保持其控制力等。特别是我国的国有股大多集中在社会公共事业领域，与国民生活息息相关，国民作为消费者实际上成为国有股权所包含利益乃至风险的具体承受者，可以说国有股权的根本目的就是在于更好地实现其社会性目标，这些非利润的社会性目标体现了国有股权真正主体即国家与全民的意志。当国有股权主体的利润最大化目标与非利润性目标一致时，与其他股权主体不至于发生利益冲突；但当二者目标不一致时，就必然与其他股权主体发生冲突。而且，对具体国有股权持股主体来讲，在实践中追求利润最大化的同时，是否会冲淡其法律科以的非利润性目标的实现，也是一个难以把握的问题。(www.daowen.com)

（三）国家所有权向国有股权演变的必然逻辑：国家出资人代表的创设

国有股权由国家所有权转化而来，国家所有权的公共性本质要求国有股权的运行也应当符合国家与全民之公共利益。而国有股权作为股权的一种，其当依私法运行，那么如何保障其公共性？本书认为，当国家作为股东时，其完全可以通过股东（大）会的选举程序，借由国有股份所占表决权的支持，使其公务人员当选为公司董事和监事，通过对企业的内部参与，以保证企业的经营符合国家既定的政策目标并防止包含国资在内的企业资产流失。即在公司中设立国家出资人代表，同时建立其与公司经理层的隔离机制和国家民事赔偿制度，从而实现国家所有权与国有股权公共性的有效对接。^[68]

1.国家出资人代表制度顺应了国家所有权主体演变的要求

国家所有权的主体为国家，具统一性和唯一性特点。在法律上，只有国家能够作为全民财产所有权的主体，具体的国家机关或机构作为国家法人本身的结构性单位，是以国家的名义代表国家行使所有权，即是国家所有权的行使者而不是所有者。它们只能在国家立法授权的范围内，以国家与全民的公共利益为目标代表国家行使所有权，所获收益也归国家，由此保证了国家所有权行使的公共性。而且，具体的国家机关或机构潜在的公法属性也为国家所有权行使的公共性提供了保障。其不论在法律上如何规定为国家机关法人、国有企业法人或事业单位法人，在对外作为民事主体的同时不可避免带有公法因素。国家作为主权者和国有财产所有者，虽兼具公私法双重法律人格，但公法人格为其基本人格，国家所享有的私法人格仅具技术性和手段性意义，其还会受到国家主体的公法性本质拘束。^[69]因此，具体的国家机关或机构代表国家行使国家所有权时，其实际兼具公私法双重身份。进而言之，国家机关或机构行使国家所有权还需进一步通过其人员来具体行使，其行为也即国家机关或机构之行为，为基于职务上的代表关系，其实际也兼具公私法双重身份，此特征从刑法规定的“以国家工作人员论”可以得到佐证，这也为国家所有权行使的公共性提供了身份保障。

而国有股权由国家所有权转化而来，国有股权主体在观念上也属于国家，但在法律上却表现为作为民事主体的股东，且具多元化和多样性特点。如各级政府及其授权的部门或投资经营机构，它们都是以自己的名义进行投资、拥有股份和行使股权。作为股东，其与公司非国有股东一样享有同等的民事法律地位，其共益权与自益权的行使均须在公司法的框架下运行，其选举或委派的董事及监事作为私法上的公司法人机关成员，为公司本身的机构成员而不是国有股东的代表。其一旦进入公司董事会或监事会，即在公司独立法人地位外壳的保护下，合法地脱离了国有股东的控制。在具体的国有股东也仅是代表国家的“名义持股人”，而非真正利益享有者，且其委派或推选的董监事也仅具私法身份的情形下，如何保证国家所有权向国有股权转化后不丧失其公共性本质，也即如何保障企业经营符合真正国有股权主体即国家与全民的意志和利益成为最直接和现实的问题。

上述问题的症结所在从主体的角度看，是国家所有权在向国有股权转化后，其所有权行使主体由兼具公私法的主体身份向纯粹的私法主体身份的转变引起的，而建立国家出资人代表制度则在微观层面实现二者的有效对接。“代表”的法律意义是代表人与被代表人法律人格的合一，而现行的国有股权董监事作为公司的董监事，代表的是公司而不是国有股东，只有将现有的国有股权董监事设置为公务员其才可能成为国家出资人代表，也只有公务员董监事才能保持其公共性的延续。

2.国家出资人代表制度顺应了国家所有权客体演变的要求

国家所有权的客体为物之形态的国有财产，其处国家所有权人直接支配之下，而且是在国家法定授权范围内行使其占有、所有、收益或处分等权能，从而保证了其符合国家与全民之公共利益；而国有股权的客体为价值形态之公司国有股份，实际上公司股份在形态上无法区分国有与非国有，在整体上其统一归公司所有，因此国有股东无法支配具体的国有股份，而只能通过公司为中介，将其相关人员选举为公司董监事，通过公司的内部参与机制来实现其公共性。也就是说，国家作为股东，其不能直接通过其公务人员来实现其公共性，而只能通过公司选举机制赋予其公务人员以公司董监事的私法身份，才能与作为国有股权客体的国有股份之私法属性相容。

3.国家出资人代表制度顺应了国家所有权内容演变的要求

国家所有权是一种公共所有权，国家所有权的行使者代表国家对国有财产进行占有、使用、收益和处分等，必须得到法律的明确授予，并在法律规定的范围内以全民的公共利益为目标而行使。代表者必须按照法律所设立的目的使用国有财产，对国有财产的收益与处分权利也受到法律的严格控制。与“法不禁止即自由”相反，在此领域，代表者遵守的是“法无授权即禁止”的规则。因此，国家所有权的行使，是经国家授权的主体在法律规定的范围内，对国有财产所进行的与其社会属性或自然属性不相悖的利用行为。^[70]

国家将其国有财产投资于企业，即丧失了所有权，换来的是股权，其权利内容包括资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，核心是其股份收益权。但如前所述，国有股份包含的利益不仅仅为股权收益，还包含了国有经济布局、公共产品提供等一定的社会公共目标，其利益应当作更宽泛的理解。因此，尽管其权利内容及行使方式均发生的变化，但基于其权利的载体国有股份来源于国有财产，其公共性本质无法褪除。无论具体的国有股权主体是谁，其只是代表国家行使股东权，其行使的不是本部门或本机构的权利，而是履行对真正国有股权主体国家的义务。因此，国有股权共益权与自益权的行使均应当体现国家的公共意志，而其公共意志的实现在企业内部需要得到表达和执行，由此需要在企业设置国家出资人之公务代表。

具体而言，公务员董事通过参加公司董事会会议，利用其表决权的行使对公司经营施加影响，从而使包含潜在公共性因素的国有股权得以顺利实现。如提议及时召集股东会会议，便于国有股东及时行使其权利；切实执行含国有股东意志的股东会决议，使公司经营符合国有股东的利益；在董事会决定公司经营计划和投资方案时，使其符合国家的产业政策或国资经营方向的要求；在制定公司年度财务预决算方案、利润分配方案和弥补亏损方案以及公司增加或减少注册资本等方案时，满足国有资本经营预算的要求，并有利于国有股东的股利分配请求权、新股认购请求权等自益权的实现。此外，通过公务员董事还可实现对经理层的监督，使公司经营在执行层面贯彻国家出资人的意志，实现国有股东的利益。

对公务员监事而言，其一方面可通过参加公司监事会会议集体行使其会计和业务监督权，另一方面还可列席董事会会议并对其决议事项提出质询或建议，通过监督权的行使为含公共性因素的国有股权的实现提供保障。如通过检查公司财务为国有股东提供真实的财务信息，便利其行使股利分配请求权；对含公务员董事在内的董事、高管执行职务的行为进行业务监督，使公司经营符合国有股东的既定目标；提议召开临时股东会，或在董事会不履行召集和主持股东会职责时建议监事会代为召集和主持，使国有股东得以行使其权利；通过监事会向股东会提出议案，及时发现公司异常情况并进行调查以保护国有股东的利益等等。

总之，通过企业中国家出资人公务董监事的设置，可以使国有股权的内容及其潜在的公共目标得以实现。在公司法上，股东会、董事会、监事会的职权均来源于法律与公司章程的直接规定，只要法律与公司章程把特定权力赋予了董事会与监事会，股东会就不得干预其行使独立的权力，但由此可能导致“内部人控制”问题。由于国家作为股东的虚拟性、抽象性及多层委托授权性，公司“内部人控制”问题更容易出现，国有股权之行使需要更强的制度约束和保障。因此，只有解决国有股权之内部参与权和相关制度约束等问题，国有股权的设置目的才会实现，而建立国家出资人代表制度则是其可行的途径。

4.国家出资人代表制度顺应了国家所有权目标演变的要求

无论是自由主义国家，还是福利主义国家，均在名义上或实质上以公共利益为国家的终极目标。早在古希腊时期，亚里士多德就曾指出，国家作为最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种“最高的善”在现实社会的物化形式即公共利益。马克思也曾指出：“正是由于私人利益和公共利益之间的矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种与实际利益脱离的独立形式，也即采取一种虚幻共同体的形式出现。”^[71]“人作为理性的动物，在与他人之关系中总是存在着一种计算，经多次博弈之后，他将发现合作博弈对其更为有利且能产生稳定之结果。当足够多的人意识到这一现象后，他们就会达成一致，共同签订一个契约，建立国家，并遵循同一规则。”^[72]而国家要实现其公共利益，必须占有与利用一定的财产，因此，国家所有权的确立和行使，正是立足于国家实现其公共利益的需要。

从当代国家的诸多职能看，建立社会国家，保障个人的生存和发展，发展公共事业是其最为重要的职能，这也直接决定了国家所有权必须以公共利益为宗旨。“国家所有权从头到脚都渗透和充满了公共利益的气息，国家所有权的实现，即使是采用了私法上的法人形态，也仍然是履行国家功能并作为完成国家任务的手段，其必须服从公共利益目的，受公共利益目的的制约。”^[73]甚至有学者认为，国家所有权并不完全具备在商品经济条件下所有权所固有的特性，如排他性、依存性与扩张性，故从法律意义上来讲，国家所有权不是或至少不完全是一种民事权利，而更接近于行政权力。^[74]还有学者从经济学的角度认为，由于国家所有权的权益和成本无法自动量化到个人，其必须依赖于国家分配，故国家所有权本质上不是以个体意思自治为基础的私权，而是以国家强制为基础的国家权力，这种披着“私权”外衣的“所有权”，本质上属于国家公权。^[75]

人民主权理论也认为，人民作为一个集合体，通过选举产生其组织体即国家来行使国家权力，国家权力的正当性来自于人民的授权，国家的一切行为应服务于人民，对人民负责，受人民监督。“全民就国有财产以民主集中制的方式向国家机关授予管理之职权，从全民手中集中而成的财产权，成为了依靠国家权力推行的公权利。它必然且只能为最大多数人之最大利益服务，行使该权利为众人之事的代理，是一种政治行为。故凡国家财产之运行机制，无论其是由哪级行政机关或授权机关实际控制，也无论授权中介的链条有多长，都没有理由排斥行政权的控制，因为这是全民财产根本利益得以保障的必要条件。”^[76]人民主权理论表明，国家对国家财产的权力实为人民主权的范畴，国家取得、管理或处分国家财产的权力为公权力。

但是国有财产一旦出资于公司，国有财产即成为公司私法人财产，国家则成为私法上的民事主体的股东，国家只能通过国有股权的行使间接实现其国家所有权。依股权理论，股权为私权，其以利润最大化为目标；而国家所有权本质上为公权，其以公共利益为目标。为保证国家所有权转化为国有股权后不丧失其公共性，最有效的途径就是国家委任其公务代表进入企业，通过对企业的内部参与使其公共性目标得以实现。

其实，国家的出资行为并不能与私人的投资行为相提并论，从而将其认定为一种“民事活动”，而“国家出资人权利”也不能不假思索地就认为是一种“民事权利”。正如学者所言，全民主要是通过政治机制而不是公司治理机制来制约国家出资人的行为。私人出资者可以亲自或委托他人来行使其出资人权利，无需政治程序的介入；而国家与全民的关系，与私法上的代表人与委托人的关系有着本质的区别，全民只能委托国家来行使其出资人权利，而不能自行委托他人。所以，国家的出资行为，在本质上即是一种针对经济事务行使其公权力的行为，也即通过行使经济立法权与行政权而享有的对国企的控制权和剩余索取权，而不是一种以私人自治和契约自由为基础的私权行为。^[77]德国学者Utz Schliesky（2003）也认为，国家通过国企实施的经济活动属于国家行政行为的范畴。^[78]在市场经济条件下，国企不应当是片面追求营利性目标，而是当主要承担社会公共性目标，包括整体市场的基础性配置、产业协调与宏观调控以及弥补一般商事主体投资缺陷等目标。因此，国家委任其公务代表进入企业，不仅为公共利益之必要，而且是国家参与市场的经济行政权的体现，在法理上是没问题的。

综上，国家所有权的公权本质决定了由其转化而来的国有股权的公共性，而国有股权的私法运行机制难以保障其公共性，为此要求国家通过私法上的公司选举机制，委派其公务代表作为公司的董监事参与企业经营与监督，也即建立国家出资人代表制度从而使其公共性得以实现。