（一）我国企业国有资产性质与功能的现实解读

我国基于国有资产存在形态和功能不同，将国有资产划分为经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。我国学界认为，经营性国有资产就是企业国有资产，即用于经营的国有资产，是国家作为资本所有者在企业中依法拥有的资产和权益；行政事业性国有资产，即党政机关、其他国家机关及社会团体、教科文卫体等事业单位所占用的国有资产；资源性国有资产，即指以资源形态存在并能带来一定经济价值的国有资源，含土地、森林、草原、山岭、矿产、海洋、河流、滩涂及无线电频谱等等。其中后两类也可因用于企业出资而转化为经营性国有资产。^[35]可见，我国企业国有资产的性质即经营性国有资产。

关于企业国有资产的功能，学界也是从经营性国有资产的角度来论述的。如钱卫清和鲁哈达认为，企业国有资产即经营性国有资产，是指从事产品生产、流通、经营服务等领域，以盈利为主要目的的国有财产。^[36]杨文也提出，经营性国有资产是指投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产，其直接以营利为目的，要求占用者追求保值增值。^[37]刘玉平教授同样认为，对于经营性国有资产，国家作为所有者要求经营者承担资产保值增值责任，并以利润最大化为目标。^[38]此外，汪立鑫博士还认为，经营性国有资产的基本属性就是其营利性，但与非国有资产不同，其还被赋予了保障国家经济安全和提高国家整体经济竞争力的目的。^[39]郑奎霞也认为，经营性国有资产的首要功能是保值增值，但其还有资源配置及政府调控手段的功能。^[40]总之，我国学界一般认为，经营性国有资产即企业国有资产，其首要功能为保值增值，其次还带有部分公共性职能。

而从我国《企业国有资产法》的规定看，“本法所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”。可以看出，其出资主体是国家，出资对象是企业，且是“各种形式”的出资。由此推之，我国立法上的企业国有资产，实际包含了所有类型的国有资产，只要为企业所占用的国有资产皆可称为企业国有资产，而其目标意义则在于国家基于出资者身份所拥有的“权益”。具体而言，我国的企业国有资产既包括全民所有制企业的国有资产，也包括公司制企业中的国家出资，其国家出资则既可能是经营性国有资产，也可能是行政事业性国有资产与资源性国有资产。而从此处“权益”的表述来看，则纯为会计上的概念，“所有者权益是指企业资产扣除负债后由所有者享有的剩余权益，其来源包括所有者投入的资本、直接计入所有者权益的利得和损失、留存收益等”。^[41]“权益”反映的是企业国有资产经济价值上的追求，由此不难看出，我国企业国有资产的功能导向在立法上也主要在于获取经济利益。

基于以上分析我们不难发现，我国学界及立法均认为企业国有资产即经营性国有资产，而行政事业性国有资产与资源性国有资产一旦出资于企业，即转化为经营性国有资产，其功能则主要在于营利以实现国有资产的保值增值。

（二）我国企业国有资产性质与功能的历史发展及认识误区

我国将企业国有资产等同于经营性国有资产犯了以偏概全的错误，并导致了其功能定位的紊乱。具体而言，我国国家出资企业中的原行政事业性国有资产与资源性国有资产，实际类似于大陆法系的国家公产，其并不因出资于企业而自动转化为经营性资产，它的功能定位也非纯营利而是应保有其原特定之公共用途，它只是借助企业形态以实现其公共性功能而已。

事实上，我国的国家出资企业基本上是由原国有企业改制而来，企业资产大多为原国家财政资金及实物出资形成，而其功能则既包括了为社会提供公共产品，也包括了营利以实现国有资产的保值增值。在计划经济时期，我国的国有企业作为行政机构附属物，企业资产来源于各行政事业单位或财政部门，其为社会提供公共产品并作为财政创收的工具。随着我国向社会主义市场经济转型，国企公司化改制逐步走向商业化经营，其政策性与公益性功能逐步淡化而营利性功能日益彰显，但其政策性与公益性功能实际仍然存在，只是往往与营利性功能集于企业一身。如我国的国有独资企业（全民所有制企业）与国有独资公司，其企业资产承继了原国有企业财产或政府利用财政资金及土地等国有资源新设而成，其涉足领域主要在垄断公益性行业；而国有控参股公司的企业资产，有的是沿袭了原国企改制而来的国有资产，有的是政府利用财政资金或有关资源性国有资产出资形成，还有的是依现行国有资本经营预算的资本性支出形成，而其涉足领域则主要在竞争性行业。^[42]可见，我国的国家出资企业的资产性质及其功能定位同样具有分类趋向，只是表现得不够明显罢了。

那么，我国学界为何主张企业国有资产就是经营性国有资产呢？这可能是因为我国对国有资产的划分，是基于其已然分布状态和实际使用功能来划分的。也就是说，是从既定的现实结果来描述国有资产分类的。由于我国绝大多数国家出资企业均是以营利为目标，于是产生了企业国有资产就是经营性国有资产的错觉。而其深层原因则在于我国基于社会主义国家与全民利益高度一致的政治观念，强调既然全民所有也即国家所有，那么国家就可统一调配，将国有资产划拨给行政事业单位或出资于企业抑或作为资产储备均是国家作为所有权人的自由。而且，传统社会主义财产理论认为，社会主义财产是全体公民赖以发展的经济基础，国家在经济领域中的任务就是要通过国家直接经营企业来不断改善人民的物质和文化生活条件。反映在立法上，即我国至今尚未建立起国有资产的法定分类使用体系，而且在企业与公司法上均赋予各类国家出资企业的商事主体地位。在此理念及立法主导下，我国各类国有资产得以自由转换且各类国企追求其营利性也就理所当然了。

然而，将企业国有资产等同于经营性国有资产的危害是巨大的。一方面，其会导致行政事业性与资源性国有资产的不当利用和流失；另一方面，将会引起本应由国企提供的公共产品供给不足。行政事业性国有资产应当专用于国家公务和社会公共事业，而资源性国有资产的稀缺性决定了其作为国家保存财产不可能大规模进行市场化经营，一旦该类国有资产不受限制地参与市场流转，则极可能导致该类国有资产的流失。即使将其作为出资，也应当仅为设立特殊政策性或公益性企业以保持其原公务及公共用途，采用企业的组织形态只是更有利于其公共目标的实现。如若将该类企业的国有资产也视为经营性资产，则必将导致其以营利为主要目标而忽视其本应承担的公共性目标，现实中存在的与民众生活息息相关的公共产品投入不足及其价格畸高即是明证。此外，各类国家出资企业均以营利为主要目标，则难以避免其利用各方面优势挤压民企生存空间，导致不公平竞争并进而破坏市场经济的基础。

（三）我国企业国有资产性质之明晰

如前所述，我国的企业国有资产实际包含了行政事业性与资源性国有资产。依学界一般观念，我国的行政事业性国有资产是指行政事业单位占用用于国家公务和社会公共事业的国有资产，而资源性国有资产是指以资源形态存在并在法律上专属于国家所有的国有资源。那么，当上述两类国有资产出资于企业后，其是自动转换为经营性国有资产，还是应当保持其原有特定用途？也就是说其性质是否发生了改变？由于我国并未在法律层面对三类国有资产明确予以界定和区分，因此从现行法律来看尚无法得到解答。但如依当前通行观点将其视为经营性国有资产，则难免该类特殊国有资产遁入私法，得以规避其公共用途并可能因参入市场流转而流失。那么，该类国有资产的性质从其本源意义上来讲究竟为何，我国的企业国有资产是否也如前述市场经济国家一样存在分类性质？基于我国沿袭的是大陆法系传统，下面将从大陆法系国家公私产的视角对此予以比较分析。

在我国，“国有资产”是随着国企改革新出现的一个概念，过去在相关法律法规和理论中只有“国有财产”的概念。尽管有学者认为，只有作为生产要素投入运营并具有保值增值和创收功能的国有财产才属于严格意义上的资产，但广义上二者范围相同，因此，国有资产在我国也等同于国有财产。

传统民法学者认为，社会主义国家的国有财产可分为国家专有和非专有财产。国家专有财产一类是自然资源，包括城市土地、矿藏、水流及海域等，另一类是国家垄断的公用事业，包括邮政、电讯、铁路及航空等有关国家经济命脉的事业。^[43]在此之外的国有财产即非国家专有财产。(www.daowen.com)

当前我国学者还提出，依据国有财产是否以盈利为目的，可分为经营性国有资产和非经营性国有财产。所谓经营性国有财产，是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其收益，以盈利为主要目的，由企业依法经营或使用，其财产权属于国家所有的一切财产。而非经营性国有财产，是指由政府部门、事业单位或国有机构所占有、使用和管理，以不能盈利或非盈利为目的的那部分财产。^[44]其大致有五类：第一类是党政部门为正常运转和履行职能而配备或购建的各类财产；第二类是为社会公共使用而提供的财产，其是政府为社会无偿提供，建设和日常维护需要财政投入，具体财产形态表现为城乡公路、广场街道、防洪排涝、公共照明及生态环境等项目；第三类是低收费低盈余公共项目财产，其营业收入比较稳定，投资回收期限偏长，难以靠自身积累来完成财产更新改造，如城市公交、供水、供气等；第四类是教科文卫体项目财产；第五类是政府拥有专营权可盈利的财产项目，从大到交通线路、电信网络、水电厂站等及小至路牌广告、停车场所和城市公厕等资源性经营项目。^[45]

如果将我国有关国有财产的分类与大陆法上国家公私产的范围进行比较，二者实有相似之处。^[46]如在上文第一种分类中，我国的行政事业性国有资产实际相当于其国家公产中的行政财产，而资源性国有资产相当于其国家公产中的财政财产（也称收益财产），经营性国有资产则类似于其国家私产。在第二种分类中，我国的国家专有财产范围实际类似于其国家公产中的财政财产或公共财产，该制度旨在确立国家对某些自然资源或特定财产在所有权上法律资格的垄断，其目标上也与国家公产相似；而非国家专有财产即私人也得以有权拥有的财产，其范围及法律地位与私人财产并无二致，其实际相当于国家私产。而在第三种分类中，非经营性国有财产相当于国家公产，经营性国有财产则相当于国家私产。如前述党政部门与教科文卫体事业项目财产为国家公产中的行政财产，为社会公共使用的财产为国家公产中的公共财产，而低收费低盈余公共项目与政府拥有专营权可盈利的财产项目则相当于国家公产中的财政财产（收益财产）。至于经营性国有资产，因其以盈利为主要目的，由企业依法经营或使用，参与市场流转并服从于私法的调整与规制，显然与国家私产无异。因此，我国有关国有财产（或资产）的学理分类，实际与大陆法上国家公私产的范围相对应，区别则在于我国没有以立法的方式予以区分并赋予其不同的法律地位，而大陆法上的国家公私产则事先在法律上得以明确并享有不平等的法律地位。

基于以上分析，具体到我国企业国有资产的性质而言，由于其不仅包括了本身即用于营利的经营性国有资产，而且还包括了原本属于行政事业性与资源性的国有资产，因此从本源意义上来讲，我国的企业国有资产实际也可类似地区分为国家公产与国家私产。如我国的全民所有制企业（国有独资企业），该类企业基于政府行政命令并根据《全民所有制工业企业法》设立，实际为政府部门企业，企业资产来源于国家财政拨款及政府无偿划拨的国有土地等自然资源，其资产性质类似于国家公产；国有独资公司则往往由原全民所有制企业改制而来或新设成立，其实际也是首先根据政府行政命令再走公司法程序设置而已，公司资产源自于政府财政拨款等，因此其资产性质也类似于国家公产；至于国有资本控参股公司，该类企业为纯粹私法主体，此时国家出资已转化为公司股份作为公司法人财产而存在，需依私法处分，因此该类企业国有资产的性质实际为国家私产。

（四）我国企业国有资产功能之明晰

我国主流观点认为，社会主义制度特性决定了我国企业国有资产功能有其特殊性。在计划经济时期，其为完成国家经济计划的工具。而在当前社会主义市场经济条件下，其主要功能则是营利以实现国有资产的保值增值，通过壮大国有经济为全民利益提供坚实保障，同时在经营的过程中也兼顾其他公共性目标的实现。但在其他市场经济国家，其功能则主要为社会提供公共产品与服务或推行国家的经济政策，营利性功能反而退居其次。那么，市场经济条件下企业国有资产的功能是否有其共性，对我国有何启示，以下试从经济学和法学的角度对此进行解读。

首先，基于经济学角度的解读。经济学理论认为，市场经济运行中存在的“市场失灵”是政府干预经济的基本理由，而国有资本运营的目的就是弥补“市场失灵”。^[47]由于市场失灵的原因主要有垄断、不完全信息、外部性及公共物品等方面，因此政府应当利用国有资本投资于自然垄断行业和优化经济结构，以及调节经济总量和外部经济项目及公共物品等方面。但政府干预的同时也可能会产生“政府失灵”，即政府干预经济不当，阻碍和限制市场功能正常发挥，导致经济关系扭曲，社会经济资源最优配置难以实现等。^[48]因此，应遵从资源配置最优化原则，合理限制并适时调整国有资本经营的边界。有学者认为，尽管各国经济发展阶段与水平有所差异，但总体而言，市场经济条件下国有资本的功能可概括为三个方面：一是解决市场失灵，调节国民经济运行；二是弥补市场不足，促进资源配置微观效率的最大化；三是调整经济结构，实现国家的战略利益。^[49]

我国社会主义市场经济同样存在“市场失灵”与“市场不足”的问题。从现实来看，当前我国的公共交通与城市基础设施建设等公共产品投入不够，水电煤气等自然垄断行业盈利性有余而公益性不足，交通运输业、能源原材料产业和信息产业等具显著正外部性效应的基础性产业较为薄弱，产业结构还不够合理，区域经济发展存在不平衡，一些关系到国民经济整体发展，对国计民生至关重要，涉及到国家主权独立与经济安全的战略性产业需要进一步加强。而我国目前国企在营利性功能的导向下，在企业享有独立法人地位和投资经营自主权外衣的保护下，广泛涉足各类竞争性行业及领域，利用其资金及资源等优势进行不公平竞争，甚至利用其垄断地位牟取暴利，其相关收益则大多留存企业由其自行支配。而在提供公共产品、配合产业结构调整和推动产业结构升级、促进地区经济发展平衡等方面远远不够主动。此外，由于国企所具的天然优势，其缺乏技术改造的动力，相关产品在国际市场竞争中往往处于劣势。因此，从经济学的角度来看，我国企业国有资产的功能除营利以实现国有资产的保值增值外，还应当服从市场经济的一般规律，在上述方面发挥重要作用。

其次，基于法学角度的解读。法学界对企业国有资产功能的认识，主要是基于国家的本质和国有资产的法律属性来论述其功能的，并强调通过立法规制的方式使其功能得以实现。

社会契约说认为，国家实际上是自然状态下的人们按理性原则形成的社会契约，国家本质上是社会公共利益的代表，国家的职能就是为社会公众履行公务。马克思主义则认为，国家本质上是阶级统治的工具，但同时指出，任何国家只有介入社会经济活动和社会公共事务，才能最终实现统治阶级的利益。因此，国家本质上是阶级性与公共性的统一。^[50]而基于其公共性，“国家负有广泛照料人民生存照顾的义务，并受这种义务之拘束”。^[51]即使在市场经济条件下，“市场也必须由国家发起的各种计划给予补充，而这些计划应当向所有公民提供被认为是过最低限度体面生活的基本资源”。^[52]日本学者大须贺明也认为：“在现代都市型社会，用电、煤气和用水等供给，成为国民生活的基础条件，……此外，国民为扩大其社会活动范围，开展其社会、政治及经济生活，尚有必要拥有公共汽车之类等交通手段及邮政与电讯之类等通讯手段。”^[53]也即国家负有通过提供基本资源的方式，保证国民个人的基本生活以保证其自由的义务。

为此，市场经济国家的国有财产被区分为国家公产与国家私产（或非商业性国有资产与商业性国有资产），并赋予其不同的法律地位和分类利用规则，以便为实现上述国家职能提供法律保障。国家公产或非商业性国有资产的功能，除作为公务用或公共用以外，还用于设立公法性企业以直接提供公共产品；而国家私产或商业性国有资产的功能，则在于设立私法性企业以参与市场经营，以间接实现其经济调节及国有资产保值增值等功能。而即使为国家私产，也被认为是为着公共利益。“即使私产的经营是为了财政收入目的，然而财政收入只是直接目的，如果更进一步观察，财政收入的目的用于预算拨款，提供公共活动经费，难道不是为了公共利益的目的吗？私产和公产同样是为了公共利益的需要而存在。”^[54]

我国作为人民当家作主的社会主义国家，国家利益与全民利益高度一致，国家作为全民利益的代表，更负有对人民 “生存照顾”的责任。我国《宪法》规定，国家尊重和保障人权，国家负有建立健全社会保障制度、发展教科卫文生事业和保护生态环境等责任，而这些责任的承担需要国有资产来提供物质保障，其中重要的方式即是通过发挥企业国有资产的功能来实现。从企业国有资产的归属意义来看，我国《物权法》和《企业国有资产法》均规定，国有资产的国家所有也即全民所有，可见，企业国有资产终极所有者为全民，国家只是代为行使，其当然应以其所有权人即全民利益为最终目标。如前所述，我国的企业国有资产实际也可类似地区分为国家公产与国家私产。从国家公私产理论出发，无论是国家公产还是国家私产，均为公共利益而存在。因此，我国的企业国有资产，也当为公共利益服务，公益性应当成为其主要功能。即使为经营性国有资产，也同样应以公共性约束制衡其营利取向，强化其公共性负担：如在保障就业、环保、科技创新、产品安全、利润上缴等方面高于社会平均水平的义务；在企业利润社会分享上，必要时还可用于社会保障等方面。^[55]此外，经营性国有资产还具执行国家计划和经济政策，担负国家经济调节管理的功能。^[56]

但如何实现企业国有资产的公益性功能，我国现行立法却缺乏配套性规定。我国《全民所有制工业企业法》和《公司法》均规定所有类型国家出资企业均为独立商法人主体，企业享有包括投资自由等方面的经营自主权，难以避免企业国有资产单纯沦为营利的工具。为此，党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》以及国务院国资委颁发的《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》均提出，要从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所为有所不为，国有经济应主要在关系国民经济命脉的重要行业及关键领域占据支配地位，包括国家安全行业、自然垄断行业，为社会提供重要公共产品与服务的行业，以及支柱产业及高新技术产业中的重要骨干企业。此外还提出，国有资本经营预算要重点围绕国有资本调整和国有企业重组的方向和目标，统筹使用好国有资本收益，保障和促进企业结构调整和技术进步，提高企业核心竞争力。可见，我国执政党及政府国资主管部门均认识到企业国有资产的功能应向其公益性功能调整。但由于我国各级政府财政相对独立，出于财政增收方面的考虑，各级政府还是广泛涉足营利性行业，而与民众生活息息相关的公益性行业却投入不足，同时企业国有资产也未充分发挥其产业引导等经济调控功能。因此，当前试图通过执政党文件及行政命令的形式来实现其功能调整有其局限性，因其毕竟未经法定程序上升为法律层面予以规定，缺乏强制性与稳定性。不过从上述我国相关政策文件来看，我国企业国有资产应着重突出其公益性功能当无疑义。