对于国家出资人委派或推选的董监事，其在公司法上的法律地位当无疑义，即作为公司董监事的私法身份而存在，但其与国家出资人（在我国即国资委等履行出资人职责机构）之间的关系却众说纷纭。

我国经济学界一般认为，国有产权授权经营是一个信息不对称的过程，是一个层层委托代理的过程，作为其中一环的国有资产监督管理部门与国有产权代表之间也是一种委托代理关系。^[10]在法学界，则有代理人说、受托人说、代管人说及代表人说等观点。代理人说认为，国资委与国有产权代表之间是代理关系，产权代表在代理权限内，以国资委名义实施民事法律行为，国资委对产权代表的行为承担民事责任；^[11]受托人说认为，二者之间是信托关系，国资委为委托人和受益人，而国有产权代表为受托人；^[12]代管人说认为，国有资产的所有者是全体人民，而实际行使这一财产权利的则是国资委委派的国有产权代表，其是国有资产的代管人；^[13]代表人说则认为，国家作为出资人，其股东权利虽不便由国家直接行使，但可委托或委任特定自然人行使，其与国有股董监事之间是一种委任与代表关系。^[14]

从国外的情形看，国家委派其公职人员到企业担任董监事之职则应为公法上的委任与代表关系。如美国联邦公司董事会成员由总统任命并提请参议院审核批准，受任的董事大多是政府雇员，其余的也是联邦有关方面的代表；新加坡淡马锡控股公司董事会10名成员有8名为政府公务员；意大利伊利公司董事会12名成员有9名政府各部门代表；奥地利工业控股公司监事会14名成员有13名政府部门代表。^[15]在德国，政府任命的监事会成员主要有两种类型：一是已经参与公司事务的公职人员，二是议会的议员。在重要国企，行政部门的领导（如市长）更会成为监事会主席，董事的选举也更多考虑其对政府或政党的贡献。^[16]在法国，对政府持股90%以上的国企由政府直接任命其董事会成员，政府还向国企委派财务稽查员行使监督权。^[17]在日本与韩国，国企职工为公务员，企业负责人由政府管理部门指派。在波兰，其公务员也往往被任命为国家控股公司董监事。^[18]在罗马尼亚，其国有公司董事会也由相关政府机构的官员和公司内部人员共同组成。^[19]

可见，我国学者基本上是从私法的角度来解读国家出资人与国有股董监事之间的法律关系，而国外的实践却表明其为公法上的委任与代表关系。从我国现有的学说看，难以自圆其说。若依代理说，国资委与其产权代表应有明确的代理合同以明确其权利义务，其法律行为之效力当归属于国资委，且其是以公司董监事的身份行使代理权。而实践中，二者并无代理合同产生，其法律行为效力归属于国资委则加大国资委风险且不利于追究国有产权代表责任，而其以公司法人机关成员的身份行使国资委授予的代理权显然不合时宜。而代管人说的法律意义不甚明了，其是代管国有财产还是国有股权抑或是为企业经营管理界定不清，而且将巨额国有资产委托自然人代管风险巨大。若依信托说，则国资委与其产权代表可双向选择，二者之间也需有信托合同，信托的主要目的在于对信托财产进行专业投资以实现其增值，但如此则与国家出资的多重目标尤其是公共性目标相违背，国资委与其产权代表的双向选择也与现实不符。代表人说则是从股东权行使的角度论及代表人的意义，而对其承担的公法性职责的代表性来源尚未研究。(www.daowen.com)

在西方经济体中，国有企业包括政府公司，事实上都是每个国家经济系统的重要组成部分，这在那些仍在发展和健全市场，以及依靠强大的公共所有权来征服薄弱的财产权的国家或地区尤其如此。^[20]在新兴经济体中，由于市场的缺失，政府公司甚至将发挥更重要作用。^[21]而其性质本身就是“作为起经济功能的政府办公室”。^[22]布朗在谈到其作用时，认为它不能“改变、减弱或取代市场的灵活性，但却能够使市场灵活性问题得以发生”。^[23]史蒂文斯也认为，一个国家的经济越疲弱，它的国有企业和政府公司就会越多地被用于实现非商业性的政治目标。^[24]而对国有企业和政府公司进行一定程度的管理，可以更好地实现公众目标和国家利益。由此，国家向其出资企业委派其公职人员担任董监事也就理所当然了，这其实是政府投资行为的一种衍生。^[25]有学者曾指出，其代表人如同国家的手一样在控制着经济和资源。^[26]

综上，我国目前从私法的视角难以解释二者之间的法律关系，其也难以说明国有股董监事实践中依政府官员进行选任和管理的事实，而理论应当对现实予以回应，或许上述国外的实践及学者们的研究可以给我们一定的启发。在公司制国企，国有股董监事实际参与了两种法律关系：其与国家出资人的法律关系及其与公司的法律关系。作为国家出资人代表国家委派或推选的董监事，其必然承担着一定的公法性职责，而现行纯粹从私法的角度解释其法律地位有失偏颇，我们只有从公私法两种视角，才能对其法律地位进行实质解读。