“新五支柱”养老保障模式的各支柱之间责任明确，功能定位准确。我国养老保障城乡统筹发展要实现建立城乡统一的“新五支柱”养老保障体系的目标，需要建立统一多层次养老保障体系，要使强制性第一支柱的个人账户切实承担储蓄保障的功能，首先是要化解转轨成本，做实个人账户。

按照代际交换的原则，现收现付制养老保险制度刚刚开始实施时当期退休职工养老金由当期在职职工缴费支付，而当期在职职工的养老金费用则由下一代在职职工缴费支付。如果现收现付制一直运行下去，政府因动用当期职工缴费支付退休职工养老金待遇而形成的对当期职工养老金权益的负债就以隐性的形式存在。如果现收现付制转向部分积累制或者完全基金制，转轨时期在职职工养老保险的部分（转向部分积累制）或者全部（转向完全基金制）缴费不能继续用于支付退休职工的养老保险费用，而是计入个人账户，为自己未来的养老保险进行储蓄。这样一来，代际交换中断，当期退休职工在在职期间积累的养老金因不能继续由当期在职职工缴费来支付，政府因强制用当期退休职工在其在职期间的缴费支付上一代退休职工的养老金费用而形成的对当期退休职工的负债就会显性化，这部分显性化的债务就形成了养老金的转轨成本。理论上看，政府可以通过提高养老保险的缴费率，将转轨成本转嫁给在职职工，让他们承担双重的养老保障责任。然而，从政策实践看，过高的养老保险费率会加重企业的用工成本，妨害经济的发展。此外，转嫁成本也违背代际公平的基本原则，因而，提高养老保险缴费率并不是一种可行的做法。在养老保险缴费率既定的情况下，政府要么挪用个人账户的资金或者通过其他途径筹集资金支付已经退休职工的养老金。

职保从现收现付制向部分积累制转轨的过程中，完全由社会统筹支付当期退休职工的养老金待遇，这样一来，政府就将转轨成本的责任完全推卸给企业和个人。而在养老保险缴费不能持续提高的前提下，许多地方为了支付退休人员的养老金，不得已挪用个人账户积累资金，形成了社会统筹与个人账户“混账管理、空账运行”的模式。个人账户的空账运行实际上使个人账户基金丧失了储蓄的功能，不能充分发挥第二支柱的作用。因此，养老保障第二支柱要充分发挥储蓄的功能，政府必须承担转轨的成本，做实个人账户。(www.daowen.com)

在计划经济体制下，按照马克思主义社会总产品“六项”扣除的分配理论，劳动者在进行工资分配前已经扣除了包括养老保险费用在内的“无劳动能力者基金”和其他各项扣除。在低工资的收入分配政策下，被扣除的保险费用一部分支付给在制度初始期已经退休的职工，一部分被政府当作生产基金用于国有企业的投资，形成了庞大的国有资产。因此，从现收现付向部分基金制转型的过程中，转轨成本理应由政府来承担。我国目前大部分国有资产是在计划经济时期积累起来的，政府应该通过出售或划拨部分国有存量资产、从国家企业的分红以及发行长期国债等方式消化承担转轨成本。