结合“渐进统一模式”及中国共产党第十八次全国代表大会关于“全覆盖”的保障目标要求，根据三个不同阶段，采取三步走方略。

我们要进一步努力实现社会保障一体化的目标，但是面对城乡二元结构的长期遗留问题，同时受制于经济能力、认知水平等诸多因素。短期内实现社会保障一体化仍然比较困难。因此在路径设计上不应急于求成，稳步推行、小步渐进才能顺利完成十三五规划目标。因此根据上文“渐进统一模式”，在路径设计上本书提出以下方案，如图8-1所示。

图8-1　养老保险城乡统筹路径设计思路

要实现养老保险的城乡统筹，首要的工作是对现有制度进行不断完善，主要是通过提高城乡居民养老保险的待遇水平来实现；接下来是将城镇职工基本养老保险、城乡居民养老保险制度和机关事业单位养老保险制度进行整合，实现制度的归并；最后建立起阶梯式、多层次的城乡统筹养老保险体系，实现制度一体化。

1）制度完善

当前我国养老保障体系中，城乡居民的基本养老保险由于保障群体自身的经济状况较之于企业职工和机关事业单位工作人员的收入水平偏低，因此缴费水平与待遇水平较低。要想实现养老保险的城乡统筹，必须从最基础的制度待遇水平入手，逐步提高城乡居民养老保险的待遇水平，确保目前各个群体相对应的养老保险制度待遇给付水平之间差异较小甚至消失，只有这样才能够为实现养老保险城乡统筹奠定基础。

城乡居民养老保险待遇水平的提高，主要是提高城乡居民自身的缴费能力，加大宣传力度，调动城乡居民参保的积极性，同时也要增强集体和各级政府的财政支持力度；对收缴的养老保险金要采取有效的基金投资运营，严格监督基金的安全运营，采取组合投资方式实现养老保险金的投资收益。

2）制度归并

目前我国养老保险体系中存在着城乡居民养老保险与城镇职工养老保险、城镇职工养老保险与机关事业单位养老保险之间的“双轨制”，这不利于城乡统筹养老保障体系的建立，也在一定程度上加大了社会矛盾。因此要积极整合城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度，进而进一步统筹城镇职工与机关事业单位职工的养老保险制度，将养老保险统筹往更高层次推进。(www.daowen.com)

实现城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度之间的归并，首先要强化城乡居民的职业化意识，无论是农民还是个体工商户本质上都是社会职业，在上一步制度完善的过程中，城乡居民养老保险制度的待遇实现了提高，与城镇职工养老保险制度之间的待遇差距缩小，因此通过建立“第一支柱”个人账户和“第二支柱”社会统筹来实现两者之间的并轨。要注意的是对于城乡居民，集体和国家财政应结合实际情况对其的缴费进行适度补贴。

实现城镇职工养老保险与机关事业单位养老保险制度的并轨，主要是通过建立“第三支柱”企业年金来实现，企业或机关事业单位及员工自身各缴纳一定比例的养老金作为企业年金，其中政府也在企业年金缴费中承担一定缴费责任，通过企业年金的建立，实现对企业职工和机关事业单位工作人员的更高养老保障，也体现了养老金对知识、技能的补偿。在并轨过程中要分步骤实现，事业单位分类改革之后可进一步推进各项制度的整合。

无论是城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度之间的归并，还是城镇职工养老保险与机关事业单位养老保险制度的并轨，都不可避免地会有转制成本，在此过程中政府要起到兜底作用，利用国家财政、国资变现对转制成本进行补偿，这样才能顺利实现各项制度的归并。

3）制度一体

养老保险的城乡统筹最终目标是建立起阶梯式、多层次的一体化养老保障制度，在城乡养老保障统筹模式中，从最基础的国民年金到具有普适性的统筹账户、个人账户养老金，再到主要惠及城镇职工和机关事业单位工作人员的企业年金制度，到最后的个人自愿保障性养老制度，呈现出由低到高的阶梯式和多层次的分布规律，整个城乡统筹养老保险制度实现了全体国民的全覆盖和保障层次的层层递进。

在实现养老保险城乡统筹的制度一体化过程中，最主要是查缺补漏，要对各支柱养老保险制度进行政策评估，确保在整个制度体系运行中不会有某一环节出现纰漏；同时也要加强对整个养老保险体系的管理和监督，要理顺各个支柱养老保险制度之间的关系，避免出现功能重叠或制度空白；另外，要出台相关政策，为确保制度的正常有效运转提供政策支持，如图8-2所示。

图8-2　制度归并路径图

到2020年，将城乡居民养老保险制度与城镇职工养老保险制度合并为公民基本养老保险制度，通过统一的制度设计，将城乡所有群体都纳入统一框架中，不再分别设计。