世界银行认为，在发展中国家，由于低收入人群规模庞大，缴费性养老金不能迅速扩大覆盖面，因此，需要设计一个非缴费性的零支柱，以便更有效地为老年群体提供收入保障。

目前，我国农村居民以及城镇未参加职保的居民收入水平较低，缴费能力有限。为了迅速扩大养老保障的覆盖面，保障城乡居民老有所养，城乡居保基础养老金按照普遍性的原则，对所有的符合条件的老年群体发放基础养老金。随着城乡收入差距的不断缩小，农村居民具有相应的缴费能力以后，非缴费性的零支柱应该逐渐退出历史舞台，取而代之的是以缴费性的第一支柱作为覆盖全民的基础养老金。一是我国人口众多，随着老龄化程度日趋严重，老年人口规模越来越大，如果以非缴费性的零支柱作为统一的基础养老金，保障水平较低，起不到保障的目的；保障水平较高，政府财政支出压力十分巨大；二是从加拿大等普惠制基础养老金改革经验看，均等的养老金不考虑个人收入状况，导致财政资金并没有用于真正有需求的人身上，加拿大对普惠制养老金制度进行改革，要求收入达到一定程度的国民，向政府返还普惠制的基础养老金；三是普惠制基础养老金不利于调动个人的积极性，也不便于责任分担；四是从国际经验看，美国、日本等国家实行缴费性的基础养老金，基本上也能实现制度的全覆盖。因此，随着我国城乡差距逐渐缩小，城乡一体化程度不断提高，缴费性的基础养老金应作为城乡统一的养老保障体现的第一支柱。而“零支柱”则以社会救助为主，以仅依靠第一支柱养老金达不到最低生活保障标准的老年人给予一定程度的生活救助，因此，其责任主体为政府。(www.daowen.com)

要建立起国民年金这一惠及全体国民的养老制度。国民年金作为最基本的、人人享有的养老保险基金，在目标养老保险模式中成为最基础的第零支柱，国民年金作为养老保险基金最基础的部分，由国家财政统一划拨，按照居民可支配收入的一定比例进行缴纳，建立国民年金个人账户。国民年金的替代率为5．5%，相对较低，因此可以称之为“小普惠”。