在建立起上海市城乡一体化养老保险体系之前，养老保障体系主要包括城镇职工养老保险（城保）、农村居民养老保险（农保）、小城镇社会保险（镇保）和外来人员综合保险（综保）。在上海养老保险制度的城乡一体化建设完成之后，形成了“城保”与“农保”既可以独立、又能够转换的“镇保模式”，如图3-3所示。

图3-3　上海城乡一体化“一城四制”的养老保险制度

2009年6月，上海市人保局发布了《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知》[沪人社养发（2009）22号]，规定从同年7月1日开始，外省城镇户籍并同属于上海市城镇职工养老保险范围之内的用人单位签订劳动合同的45周岁以下的人员，应该参加上海市城镇职工养老保险。但这一规定由于法律层次较低，法律效力不足，用人单位并未严格遵守此项规定。2011年7月《社会保险法》开始正式实施，上海市外来人员综合保险和城镇职工社会保险开始实现并轨。

2011年6月28日，上海市政府就“综保”向“城保”并轨的相关细则这一制度归并举办新闻发布会，在此之后又陆续发布了多个规范性文件，不但对养老保险的制度归并做出规范，也对医疗保险制度的并轨进行规划，将外来从业人员综合保险转社会保险的具体标准以政策文件的形式加以明确，也明确了“综保”与“城保”并轨的五年过渡期、缴费标准和企业操作流程等事项。其中，沪府发[2011]26号文着重明确了外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险的若干问题。(www.daowen.com)

上海的“综保”向“城保”并轨，具体表现为其他省市到上海的从业人员所享受的原综合保险制度，与上海城镇户籍人口所享受的社会保险制度相互归并。2011年7月起外省市城镇户籍人员的“综保”与“城保”直接合并，外省市农业户籍从业人员的“综保”也将在五年过渡期后逐步达到上海“城保”标准。“综保”与“城保”并轨之后，最重要、最直观的变化是参保单位缴费比例大幅提高，同时强调个人缴费责任，参保个人由原来的无须缴费转变为承担较大比例的缴费责任（见表3-4、表3-5）。

表3-4　“综保”与“城保”并轨之前的缴费情况

表3-5　“综保”与“城保”并轨之后的缴费情况