1）福利经济学与养老保险城乡统筹理论

从分析西方发达国家的养老保险发展和改革的历史可以发现，西方国家养老保险城乡统筹已经经历了初期阶段、中期阶段，已经进入到养老保险城乡统筹的稳定阶段。其发展水平比较高，基本完成了养老保险的城乡统筹。

西方国家关于养老保险的理论最早来源于亚当·斯密的思想，他认为“看不见的手”通过推动个体利益和社会福利的共同增长以实现提高社会整体福利水平。代表学者主要有GustavSchmoller和Brentano，他们认为在保持资本主义制度的前提下，通过一系列社会保险缓解贫富差距和阶级矛盾，为西方社会最早建立社会保障制度提供了理论基础。

19世纪末到20世纪初，这一时期垄断资本主义的发展使得当时的社会矛盾不断激化，阶级之间、城乡之间贫富差距过大。这一历史背景促使了社会福利经济的发展和研究。庇古在1920年认为构建养老保险制度可以提高全社会的总体福利水平。这一思想对西方社会保障制度的发展产生了深远的影响。

从此以后，西方的专家学者根据庇古的理论，不断地对旧福利经济学进行补充和修改，到了20世纪50年代形成了新福利经济学，主要代表人物是帕累托、萨缪尔森、希克斯以及卡尔多等。他们认为政府制定的社会保障政策应充分考虑效率与公平。1929—1933年资本主义世界经济大危机的出现产生了以凯恩斯为代表的国家干预理论，主张政府应通过对社会福利的干预增加社会需求以保障充分就业，在这一背景下，普遍福利的思想逐渐发展起来。

20世纪70年代以后，主张政府无为而治的“新自由主义”思潮开始兴起。公共选择学派的代表人物布坎南认为，政治家和政府官员是理性的“经济人”，他们追求的自身最大政治利益不一定与公共利益相符，即政府不一定能纠正问题，常常是使之恶化。费里德曼也反对国家干预，他认为市场力量能自发调节经济均衡，提出采用负所得税保障低收入者生活水平。供给学派代表人物拉弗（Laf fer）、费尔德斯（Martin Feldstein）等人主张社会保障制度私有化。

进入20世纪90年代以后，新自由主义所倡导的自由化造成了新的经济衰退和社会危机，由此出现了以吉登斯（Giddens）为代表的“中间路线”学派，其主张是将政府干预和市场调节结合起来。他们提出将政府以往单纯的社会福利政策转变为社会投资政策，保证适当水平的养老金，建立一种劳动者责任与权利相平衡的积极的社会福利政策。

2）政府责任与城乡统筹养老保险责任划分

养老保险作为准公共产品，应由政府主导进行城乡统筹，要明确政府在城乡统筹中的责任，具体如下：

责任之一：制度设计。养老保险制度城乡统筹的目标模式确定后，要落实于政策设计，政策由政府出台，包括参保人群、缴费主体、保障水平、监督管理等，并配套相关的保障措施，以实现制度上全国统一的养老保险，促进劳动力的自由流动。在国外，制度设计都是通过国家立法的形式来保障，例如英国的《济贫法》、美国的《社会保障法》、德国的《农民老年扶助法案》等。当然，我国也已颁布了《社会保险法》，在《社会保险法》的框架内，制定相关的统筹方案及配套措施，是政府的主要责任。

责任之二：财政保障。养老保险制度城乡统筹的基本前提是不降低现有的保障水平，因此，在制度改革的过程中，必定会产生转制成本，政府作为责任主体，要保障制度的顺利推进，必须要有充足的财力支持。尤其，养老保险制度的城乡统筹，提升了农民的保障水平。然而，从缴费的角度来看，农民的缴费能力是有限的，但是又要提升替代率，地方政府就必须给予相应的补贴，才能实现城乡一体的养老保险制度。

责任之三：监督管理。养老保险制度的责任和权利是对等的，只有达到缴费年限、退休年龄等条件，才能享受养老保险待遇。同时，国家应该监督养老保险基金运营商的运营和管理，防范养老保险基金会出现的各种风险，确保养老保险城乡统筹的有效、可持续推进。

责任之四：组织管理。由于我国地域广阔，人口总量较大，农村居民较多，但居住较分散。因此，在推进养老保险城乡统筹的工作中，地方政府要加大宣传，增强农村居民参保意识，加强经办机构的业务办理效率，有效率地推进养老保险城乡统筹政策落实。

养老保险的责任主体是政府，但是，随着市场经济的逐渐成熟、稳定，政府不应包揽一切，也无法全部包揽。在制度设计和监督管理上，政府应该负主要责任，但在基金的投资、运营等方面，可以适当地放权给市场。同时，在我国的养老保险体系中，应该发挥多支柱中各支柱的功能，减轻政府的责任，分担风险，同时也促进市场的发展。(www.daowen.com)

另外，中央和地方政府的责任要明确，企业和个人的责任也要明确，只有明确了各方主体在养老保险城乡统筹中的作用、责任，制度的落实才能顺利推进。

3）多支柱理论与城乡统筹养老保险

多支柱养老保险体系的实践与理论研究，根源于西方国家社会保险的结构性改革。

（1）多支柱养老保险理论框架。

养老保障制度的模式分为几大类，归纳起来主要有三种：“三支柱”模式、“四支柱”模式、“五支柱”模式，政府、企业和个人共同作为这三种模式的责任主体，从而构成了多层次、多支柱的养老保障体系。较有代表性的是“三支柱”模式和“五支柱”模式。

“三支柱”模式最早是由世界银行1994年提出的，目的是为了应对全球老龄化，构建的多层次的养老保障体系。其中，第一支柱是以税收方式征缴的、国家统一管理的国民公共年金计划，同时也实现了收入的再分配；第二支柱是由个人缴费和管理的强制性的年金计划，体现为个人账户；第三支柱是非强制性的企业年金。“三支柱”模式的提出，进一步明确了养老保险制度多层次的保障体系。目前国际上多个国家养老保险统筹模式的成功实践，也证明了以上理论研究具有科学合理性。在各个成功完成多支柱养老保险改革的国家里，制度的顺利运行基本实现了制度构建的原始目标，同时具有良好的可持续性。建立多支柱养老保险体系，实现风险在国家、企业和个人之间的分散，强化企业和个人的责任，使得各支柱在整个体系中的功能互补，避免了单一的国家建立的基本养老保险模式由国家承担过多风险的弊端，从而减轻国家财政负担，有利于社会经济的发展。同时，为保证改革的顺利实施与持续发展，也需要良好的宏观经济环境和体系本身的微观基础。

在国际劳工组织提出了四支柱后，世界银行对“三支柱”模式进行了拓展，2005年底提出了养老保险的“五支柱”模式。“五支柱”的提出对养老保险制度的多层次进行了更为细致、明确、科学的划分，在“三支柱”模式的基础上，增加了“零支柱”和“第四支柱”。“零支柱”即非缴费型的国民年金，即由政府为所有公民提供的最低保障。“第四支柱”即市场化的、非强制性的商业保险或者家庭储蓄。

（2）多支柱养老保险模式构建。

Mohd Saidatulakmal，Ismail NA（2014）认为相对于货币支持和社会支持，家庭保障仍然是老年保护的重要来源^[36]。但是，随着工业化的发展和农村人口向城市迁移，家庭养老慢慢失去了养老保障的重要性^[37]。养老保险制度多层次理论的提出，强调了各方主体的责任分担、风险共担，同时，实现了养老保险制度的收入再分配功能，对权利与义务、公平与效率的关系进行了有效地调节。多支柱养老保险体系的构建相对于国家单一保障模式，更能够起到分散养老保险各个责任主体风险的作用，同时个人和用人单位的责任可以在整个体系中得到相应的强化，从而更好地发挥各支柱功能互补的作用，国家的财政负担能够得到适度减轻，使得社会经济的发展更有活力。与此同时，宏观经济环境与微观制度体系对养老保险城乡统筹改革的顺利发展具有重要意义。基于此，各国都在建立多层次的养老保险制度，以应对老龄化和高龄化，以及随之而来的养老金收支平衡问题。对我国而言，人口基数大，老龄人口相对数量多，然而，养老保险制度刚性的特点不容改变，因此，亟须建立一个完善的、可持续的养老保险制度来应对这些问题。“五支柱”模式的提出正好为我国养老保险制度城乡统筹提供了思路。“五支柱”养老保障模式相对于“三支柱”养老保障模式，更加注重对弱势群体和无稳定职业人员的基本养老保障。世界上许多国家和地区根据世界银行提出的“五支柱”模式，都展开了相应的探索和实践。比如美国在其原有的养老保障“三支柱”模式之外又增加了多个主体共同缴费和商业筹资方式的其他养老保障模式，最终形成了养老保险的“五支柱”模式，如表2-3。

表2-3　四大国际组织倡导的多支柱养老保障模式

4）我国养老保险城乡统筹理论的发展

新中国成立后，我国的社会保障制度经历了计划经济时代的“国家统包”的社会保险模式，后期的发展使得该理论模式不断受到挑战。随着改革开放的深化，养老保险制度有待进行改革和重新定位。1993年11月十四届三中全会提出了建立多层次的社会保障体系，标志着养老保险开始从国家统包向国家、企业和个人相结合模式的发展，十五届五中全会提出了完善的社会保障制度关系到改革、发展、稳定的全局。2004年3月全国人大则把“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入宪法，这些使社会保障制度在整个国民经济体系中的定位从原先作为一种补充配套措施向着确保国民经济健康稳定发展的战略地位转变。但是中国目前的社会保障体系，特别是养老保险制度仍然面临很多严峻的问题，其中统筹层次低是一个突出问题，党的十七大报告提出要提高社会保险统筹层次、十八大报告明确指出了要实现基础养老金全国统筹，实际上就是要克服较低的统筹层次所造成的养老保险制度运行效率低、抗风险力差、参保率低以及地区养老负担严重失衡等问题，这些都将影响我国今后养老保险制度健康持续的发展。

城乡统筹养老保险，就是对城镇和农村、职工和居民的养老保险制度从顶层设计，统一谋划、统一制度、系统设计，打破我国目前城乡二元的养老保险制度格局。养老保险的城乡统筹，打破了我国传统意义上对养老保险制度的“打补丁”式的完善，是对我国养老保险制度系统、全盘的设计与筹划，但又不是完全废除现有的制度，而是在现有的制度框架内，不降低现有标准，以最小的成本与最小的社会影响，实现养老保险制度的城乡统筹。