养老保险的城乡统筹问题的研究，首先，必须明确“城”和“乡”的内涵与区分。“城”在《辞海》中的解释为行政地域，即人口的集聚地。通常来说，“城”和“市”一起应用，“市”为商业的概念，即商品交换的场所。我国《城市规划法》第三条规定：“城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”城市的法律涵义，是指直辖市、建制市和建制镇。“乡”是相对于“城”而言的概念，是指除了城市以外的其他区域，因此，“城乡”一般是指城镇和乡村。

1）城乡统筹理论在我国的发展

国内学者在研究城乡发展时也先后提出了城乡协调、城乡一体化、城乡融合、乡村城市化、自下而上城市化等概念，这些概念的核心思想就是不再把城乡发展分割，而是让两者统筹、协调发展，建立新型城乡关系，逐步消除城乡二元结构。

我国城乡统筹发展的理论主要形成了两大类：一类是改革开放前“重工抑农”式的城乡统筹发展理论，另一类是改革开放后中国特色社会主义的城乡统筹发展理论。实际上这两个理论与马克思主义城乡统筹发展理论是一脉相承的，是马克思主义城乡统筹理论的继承、深化和发展，只是第一个理论在实践中偏离了城乡统筹发展应有的原意，对我国的城乡统筹发展产生了一些不良影响。

（1）“重工抑农”式的城乡统筹发展理论。

自1949年新中国成立以后，在马克思主义城乡统筹发展理论的基础上，在社会主义建设的实践中，逐步形成了我国改革开放前自己的一套城乡统筹发展理论体系。中国人口众多，城乡差距大，城乡发展之间存在诸多矛盾冲突，因此，毛泽东认为要兼顾城乡发展，紧密联系工人与农民、城市与乡村等。他认为统筹城乡发展，是确保国民经济快速、健康发展的根本。为此，他指出经济工作中实行城乡兼顾，在兼顾国家、集体、个人利益的同时处理好工业、农村与城市这一内部矛盾。由此可见，毛泽东主张统筹兼顾思想，目的是通过调动一切有利的、积极的因素，为建设中国特色的社会主义社会服务^[21]。

该理论总体上对我国以城市为中心的工业化快速发展起到了促进作用，达到了为国家在城乡统筹发展的大战略上优先发展城市和工业提供理论支持和原始积累的目的。但是，该理论是以牺牲乡村经济和农业生产为代价，在一定程度上极大地阻碍了我国乡村和农业的发展，使乡村发展多年来一直落后于城市发展，以至于最终导致城市与乡村的分离与对立日益严重并不断强化。

（2）中国特色社会主义的城乡统筹发展理论。

20世纪80年代，我国城市与乡村差距较大，不利于社会经济的全面、协调发展，为了使城市与乡村的经济都能得到进步，邓小平同志结合现实提出了体制改革。对城市与乡村之间关系的协调发展，邓小平认为应该加大农村改革的力度，因为城市的发展是建立在农村这一基础之上的，没有农村的支撑，城市就无法正常运行。社会主义经济体制改革首先要变革农村经济体制；其次，发展商品经济。十一届四中全会《决定》中指出：“自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易，是社会主义经济的附属和补充。”^[22]再次，市场经济条件下，必须重视、充分发挥市场的调节作用，废除传统的农产品统购统销制度；最后，改革不合理的户籍制度，为缩小城乡差距奠定基础。总体来说，20世纪80年代，城乡关系理论始终坚持城市的建设发展离不开农村这一稳定的基础，该阶段，专家和学者对城市和乡村关系有更深刻的认识。

20世纪90年代，专家和学者认为新中国成立初期由于生产力水平低下，发展工业是符合实际的，但随着生产力的快速发展，应该结合实际采取不同的战略，使上层建筑适应生产力的发展。十四大报告中江泽民指出全党要认识到农业的重要性，把农业作为首要内容。在“十五”发展规划中他指出要使城乡经济良性互动。十六大报告中提出统筹城乡经济发展战略。这一战略目标是促进城市与乡村经济的共同发展，从而解决“三农”问题。江泽民认为：“没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康，没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。”^[23]这一战略目标是围绕国民经济的发展展开的，标志着城乡统筹思想的成熟，也标志着兼顾城乡转向统筹城乡发展。该阶段城乡关系理论思想形成的背景是社会主义现代化建设时期。这一理论思想融入了中国国情，对城市与乡村关系的处理发挥着重要作用。

21世纪初，专家学者和政府开始深入思考农业与工业关系的处理问题，提出“两个趋向”的重要论断，指在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。^[24]指出了农业支持工业、工业反哺农业，从而实现城乡的统筹发展。坚持统筹城乡发展，在经济社会发展的基础上不断推陈出新，可以加强城乡联系，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，有序转移农村剩余劳动力，实现以工促农、以城带乡，最终达到城乡共同繁荣。这一阶段，新思想、新理念的出现表明党对城乡关系的认识达到了一个新高度，为新时期正确处理我国城乡关系指明了方向。

2010年以后，随着城乡关系的发展，习近平全面系统地阐述了推进城乡发展一体化的指导思想和实施原则。把工农、城乡作为整体，在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面进行统筹谋划、融合发展；逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化；强调要高度重视农村工作，建立现代农业产业体系、延伸农业产业链，加强基层党建和政权建设、增强集体经济组织服务功能；继续推进新农村建设，与新型城镇化协调发展，形成双轮驱动。^[25]这一阶段，是对党和政府关于城乡统筹理论和政策思想的全面发展，也包含对实际工作中一些失误的纠偏，其中，所蕴含的城乡统筹发展理论具有重要的战略意义和政策指导意义。(www.daowen.com)

2）城乡统筹理论在我国的实践经验

我国历届中央领导集体结合我国国情，探索我国城市与乡村的协调发展道路，学者们也进行了许多相关的研究，在研究和实践中有经验也有教训，这些经验与教训对我国的现代化建设具有十分重要的现实意义。

（1）以农业为基础确立我国城乡统筹发展的战略地位。

中国是农业大国，农业是国之根本，占有基础性地位，要认清农业的基础性战略地位，以此为基础制定推动农业发展的举措。唐欣、王震（2016）等利用层次分析方法对河北省12个县级区域的城乡统筹水平进行综合评价，提出要加大县域统筹城乡经济发展的力度，逐步将县域城乡经济差距缩小。同时注重发展现代农业，将农业生产率的提高作为主要目标，重视发挥县域农业产业的功能，重视其他二、三产业对第一产业对农业的推动作用，缩小城乡经济差距。邢中先、王建婷（2014）认为农业与工业的发展程度具有较大差距，近年来农业虽然取得了较快的发展，但农业的基础性地位还不牢固，主要表现在农业人均资源匮乏，基础设施还比较薄弱，农业生活的科技应用程度不够高^[26]。

（2）推进农村城镇化进程有助于城乡统筹发展。

要解决农业、农村、农民的问题，必须发展农村经济，建立两者之间的互动机制，充分发挥城市的带动作用。韦廷柒（2014）树立了十八大以来我国城乡统筹战略的思路，认为工业反哺农业是我国城乡统筹的重要路径，将农业生产纳入政府的公共财政支持中，是政府的责任，也是社会发展的必需。陈亮亮（2015）通过对马克思、恩格斯城乡发展理论的分析，提出要注重农村的经济建设，特别是加强农村的基础设施建设。同时也要提升农村公共服务，完善农村居民的社会保障制度达到增加农民收入，缩小城乡差距的目标。杨小萍（2015）提出应该从制度的角度破除城乡二元结构，建立统一的城乡体制是统筹城乡发展的关键，改善农村金融服务和教育事业，完善各项社会保障体系。

（3）城乡统筹发展是一项长期进行的战略任务。

城市与乡村之间的对立并不是永久的，它属于历史范畴，未来城市与乡村的关系必会由对立走向融合，这是马克思主义城乡关系的理论主张。我国还处在社会主义初级阶段，这决定了我国城乡二元结构还会存在，也意味着实现城乡统筹发展还需要相当长的时间。张显龙（2014）认为实现城乡统筹要做到城乡就业、教育、住房、社会保障等协同发展在内的配套改革，最终实现全区域、全民覆盖的公共服务均等化制度体系的建立。然而，推进的方式和效果的保证比目标的确定更为艰难，是一个长期性的过程。崔杰（2014）提出在新的历史条件下，我国城乡关系的融合，既有世界现代化进程的一般性，也有中国的特殊性，因此需要结合城乡关系复杂多变的现实，不断大胆进行城乡统筹发展理论的创新，进一步实现对我国社会发展实践的指导，推进城镇化建设步伐，实现城乡协调健康发展。

（4）城乡发展兼顾公平与效率。

新中国成立初期，各种要素在城市与乡村中的分布呈现出较大差异，这导致城乡社会分层。在生产力发展过程中，兼顾效率与公平，把城乡差距控制在合理的范围内，从而调动社会各阶级的积极性，促进城乡和谐发展。李和森（2004）从社会保障语义的角度对城乡统筹理论进行分析，提出养老保险的理论界定从未将农村与城市分而论之，因此城乡统筹理论是社会保障的核心内容；社会保障面前人人平等，社会保障制度必须面向社会全体成员来进行设计，兼顾城乡居民；同时一定要坚持城乡统筹，抓住时机建立健全农村社会保障体系，缩小城乡之间社会保障的差异，使社会保障支付逐步走向统一与协调。李奇（2015）通过对台湾地区城乡统筹发展的历程进行系统梳理，认为在兼顾公平平等原则的前提下，提高城市和农村的发展效率，是避免社会分化加剧、社会问题激化的有效前提。

我国的城乡关系问题在形成过程及解决对策措施方面是具有一定特殊性的，因此不能完全照搬西方相关理论来解决我国的现实问题，应该结合我国现有的统筹城乡发展理论和相关发展实践。