曹建明

一、前　言

贫困问题是当今世界各国一直很想解决但又是非常不易解决的一个世界性难题。消除贫困一直是中国人民长期为之奋斗的目标之一。新中国成立以来特别是改革开放以来，中国在探索中国特色社会主义道路上通过制度创新和扶贫开发政策，已经基本解决了温饱问题和大幅度降低了贫困人口数量。农村的改革实行家庭承包经营制度，解放和发展了农村的生产力，大面积缓解了农村贫困问题。中国农村扶贫开发刚要（2011－2020年）指出：中国的扶贫事业取得巨大成就。扶贫开发是长期历史任务。我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。并明确六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州等作为扶贫攻坚主战场。我国集中连片贫困地区多有生态脆弱区，扶贫开发需要与生态环境保护相结合，在我国贫困地区实行生态补偿机制与政策是实现贫困地区脱贫奔小康的重要途径。在此大背景下，以我国集中连片困难地区——武陵山区为例，开展贫困地区生态补偿机制与政策问题的研究，具有重要的理论与现实意义。开展这样的研究，将深入认识贫困地区的贫困与生态之间关系，剖析这类型地区的发展模式，理清生态环境、资源及贫困的作用机制，采取生态补偿措施的理论依据，以及对采取不同类别的生态补偿机制给出评估，提出建立适合当地发展的生态补偿措施和政策建议。最终为国家制定和实施贫困地区生态补偿机制与政策提供有价值的科学依据。

二、武陵山区贫困与反贫困策略

武陵山片区包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县（市、区）。国土总面积为17.18万平方公里，2010年末的总人口3645万人，其中城镇人口853万人，乡村人口2792万人。境内有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个世居少数民族。本文以湖北恩施州建始县、重庆市黔江区实地调研情况为基础，对武陵山区的扶贫开发和生态补偿机制与政策进行初步分析和阐述。

1.武陵山区贫困的历史成因

武陵山区以喀斯特地貌为主，历史上在该区域渐增的人口，散布在喀斯特地貌上不宜人居的生态脆弱区，从事小农农耕生产方式以获得生存与发展，是武陵山区农户致贫的根本原因。逐渐增加的人口，因原有耕地不足以生产满足最低生存需要的粮食，而被迫迁移到生存条件更次更为偏远的新生态脆弱区居住与拓展耕地。栾胜基关于“武陵山区生态扶贫研究报告”对武陵山区喀斯特地貌上的地理位置、生态环境和资源禀赋等生态致贫因素曾做过深入的分析。其研究报告认为：整体上看，武陵山区贫困发生率高，贫困程度深，脱贫难度大，且脱贫后极易返贫，这在很大程度上是由其特殊的地理位置、脆弱的生态环境及资源禀赋所引发的。

这次对恩施建始县和重庆黔江区的调研发现，两个地方的生态环境保护得很好，贫困与生态环境之间恶性循环的作用机制已逆转，最大的贡献是农民外出务工，摆脱了传统意义上的人地关系对土地和森林的依赖而缓解了对区域环境的持续压力。

2.反贫困的扶贫开发现状与问题

国家把武陵山区作为扶贫开发的重点区域之一，在政策与资金上得到了中央和各级政府的支持，在武陵山片区的政府和社会各界，对扶贫开发和脱贫致富有强烈的意愿与一致的共识，也付出了巨大的努力，武陵山区反贫困的扶贫开发也取得了巨大的成就。

在国家新扶贫开发纲要中所提到的主要任务，如基本农田和农田水利、特色优势产业、饮水安全、生产生活用电、交通、农村危房改造等基础设施建设，如教育、医疗卫生、公共文化、社会保障等社会事业方面，以及林业和生态、畜禽规模养殖、环境污染治理、农村清洁能源利用建设等生态环境方面的相关内容，以及在国家新扶贫开发纲要中所提到的专项扶贫中的异地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进的雨露计划等内容，在所调研的恩施建始县和重庆黔江区中全有实施。与区县各相关职能部门的干部、乡镇干部以及村委会干部的座谈交流中已了解到，他们对这些任务内容，既熟悉又具有较深入的理解认识，所阐述的多是亲身参与实施扶贫开发的各项具体相关任务和内容，我们从中也感受到和看到了所调研的恩施建始县和重庆黔江区扶贫开发所取得的成绩。

在与调研县市的各级干部座谈交流中发现，他们最为强烈的反映是，近年来的扶贫开发中的水、电、路等基础设施建设得到了很大的改善，但还有乡村的水、电、路等基础设施有待建设，需要进一步改善，这是当地老百姓迫切需要改善和最为关注的。

近年来武陵山区的扶贫开发中扶贫移民搬迁、生态移民搬迁、整村推进等结合新农村建设一起，取得了显著的成效，我们课题调研组到建始县茅田乡火龙村、黔江区石会镇中元村开展了实地调研和参观移民搬迁的民居，火龙村和中元村的案例是贫困地区村民通过移民搬迁由贫困直接迈向小康生活的两个典型案例，尽管目前更多的是示范和标杆意义，但所显示的作用是巨大的，火龙村的村民从最初需要通过反复做工作才愿意移民搬迁下山，到现在还没有搬迁的村民时时追问村干部何时能快点搬迁，这本身就是一个巨大的进步。我们在中元村实地调研中，刚好赶上打算搬迁下山的村民在村委会召开有关搬迁事宜的会议，所有的开会村民一致认为搬迁好、要尽快搬迁。县区扶贫办的同志介绍目前的移民搬迁和整村推进等工作正在先后有序地进行，效果明显，但扶贫开发的移民搬迁和整村推进的资金支持，力度还应该加大。

近年来武陵山区的扶贫开发一直在努力探索贫困地区特色产业的发展道路，通过产业发展，转移农户和稳定易地搬迁农户，实现农户的脱贫致富，取得了一定的成效。恩施建始县在稳定发展传统农业支柱产业烤烟、生猪产业基础上，正在探索发展葡萄、猕猴桃、茶叶、高山有机蔬菜、生态旅游业等特色产业。重庆黔江区同样在稳定发展传统农业支柱产业烤烟、生猪产业基础上，正在发展蚕桑、食用菌、土蛋鸡养殖、猕猴桃、无公害蔬菜等特色产业。另外重庆黔江区对生态旅游提出了较为明确的发展思路，对接重庆直辖市巨大人口的消费潜力，发展休闲纳凉和生态养老的生态旅游产业，目前的接待能力建设达到1000个床位。扶贫办的同志在介绍产业扶贫道路的探索思路时，强调对贫困区的产业发展还需要重点扶持。

近年来武陵山区的扶贫开发的一大亮点就是生态环境得到了有效的保护，这也是我们一进入武陵山区调研地所获得的最直观的感受。生态环境得到有效保护，最大的贡献就是农民工外出务工，摆脱了传统意义上的人地关系中对土地和森林的依赖而对生态环境造成的压力，除此之外，还要归功于国家的天然林保护工程、退耕还林工程、生态公益林以及生态移民和扶贫搬迁移民等生态工程与搬迁移民工程的实施，这些工程的实施对保护生态环境发挥重要作用的同时，对提高农户收入有一定的间接激励作用。武陵山区是长江生态安全和水源涵养的重要生态屏障，目前的退耕还林工程出于国家粮食安全的考虑，仅限于三峡库区、南水北调区域、毕节地区等三个区域，武陵山区多有干部群众建议应该继续实施退耕还林工程、应该提高生态公益林的补偿标准。

近年来武陵山区的扶贫开发注重了污染治理和环境整治等方面的环境保护工作。生猪养殖一直是当地的传统农业支柱产业，农户家庭养殖向规模养殖发展的趋势在加快，当地结合生猪等畜禽养殖和污染治理，建造沼气池，如“十五”和“十一五”时期，恩施州建设沼气池推广普及有52万户，把农村能源利用和环境治理结合起来，大量的农村污染物得到科学利用，资源得到有效保护，取得了一定的成效。在2012年恩施州选取35村的4200户，进行了沼气产量监测和补偿试点。实行产气每立方米补偿0.5元，建设沼气池的合理规模按照200m3－500m3/个，出于管理方便的考虑，全部安装气量检测表的有500户，按照实际出气量补偿。如果试点效果好，将全州推广，从目前的监测情况看，农户的积极性比较高。黔江区认识到传统式的畜牧业发展对生态产生很大的破坏，生猪属于耗粮、耗水型的产业，畜牧业发展不能再破坏生态环境了。在产业布局上，要逐步调整，在现行水平基础上，对节粮节水型畜牧业增加投入，现有生猪产业应稳定水平。实行畜牧产业的转移：生猪业保持稳定，以圈养方式发展草食畜禽，进行转型。发展畜牧业同时，通过建设沼气池等加大污染物的治理力度。除了上述畜禽养殖的环保污染治理之外，武陵山区结合新农村建设内容已实施农村环境整治如垃圾处理、生活污水治理、化肥和农药面源污染治理等各项工作，有一定的成效，但远不能达到人们的意愿要求，环境整治滞后。从调研的区县干部群众反映了解到，环境治理的力度还要加大。

三、武陵山区扶贫开发的新特征

1.武陵山区的扶贫开发与国家经济与社会的大发展紧密联系在一起

武陵山区历史上的贫困落后是源于大山阻隔又无必要的交通，加上增加的人口困守在贫瘠的少量耕地上，难以组织起必要的生产要素展开相应的生产活动，大量的人口和低下的土地产出，又缺乏必要的产品和要素市场组织的产品、要素和信息的市场交换，必然导致连解决温饱问题的物资也缺乏。改革开放之后的国家经济与社会大发展，长三角和珠三角等东部发达地区的经济发展，吸纳了我国巨大的农村剩余劳动力，包括武陵山区的农村剩余劳动力。近十多年来我国在交通基础设施的巨大投入，形成了现代化的立体交通网络体系，极大方便了老百姓的出行，进一步推动人们外出寻找工作的机会。目前已经演化成武陵山区有的村庄90%的农村劳动力外出务工，当地经济与产业的发展，还需要想方设法让外出农民工回流、在家创业。可以说，全国一盘棋式的大市场大流通格局的形成，业已形成武陵山区扶贫开发的新特征。

2.武陵山区的扶贫开发与区域生态环境保护紧密联系在一起(www.daowen.com)

武陵山区属于生态环境脆弱区域，而武陵山区的生态环境保护得很好这是武陵山区扶贫开发的一大亮点，在脆弱的生态环境区域森林资源保护得很好，成就很大，实属不容易，其成果需要继续巩固和保持。以往一般的国家或地区的发展道路，均存在一个倒U型的先发展后治理的发展规律。武陵山区作为贫困区，有一个生态环境优良的后发优势，这优势一方面是由于历史上的交通落后闭塞与阻隔，在阻碍经济发展的同时客观上起到了森林资源保护的作用，另一方面改革开放的大发展，劳动力的外出减少了区域人地关系对土地和森林的依赖而保护了森林资源。但是当前的全国经济紧密相连的大市场和大流通格局，把武陵山区推向了一个新的十字发展路口，一是很有可能打破倒U型的先发展后治理的发展规律，找到一条发展与环保相结合，发展与环境治理相结合的道路；也有可能在当前的全国经济紧密相连的大市场和大流通格局大背景下，武陵山区以其极其便利地与全国经济联系和生态环境优越为条件，走一条进行大开发大发展的道路，重新演绎倒U型的先发展后治理的发展规律的道路。我们在调研过程中也发现有这样的迹象，在恩施建始县煤矿开采的坑木利用、木材加工企业是对森林资源消耗的项目，建100万吨铁矿项目是对环境有巨大影响的项目，这些项目的建设与启动，应该慎之又慎，但从中也看到地方发展经济的冲动。同样的在黔江区有一个PVC项目，该项目的计划目标产值是500亿元，税收达26亿元。从相关统计资料可以发现，黔江区第二产业的GDP为53.5亿元，但第二产业的从业人员数为2.88万人，该区地方经济发展对劳动力吸纳远远不够。而PVC这样的项目属于资源消耗型、能源消耗型、污染强度大，劳动就业不强的项目，地方发展这样的对环境影响巨大、对地方就业作用很小的项目，也显示其发展经济的冲动。

3.武陵山区的扶贫开发是针对相对贫困人群，提升发展能力的开发

我国新扶贫纲要指出，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。武陵山区那些缺衣少食的绝对贫困人口是存在的，但不是主要的，绝对贫困人口主要是因病、因灾致贫，在调研中，也有基层干部群众说绝对贫困人口中也有因学致贫的。对这部分绝对贫困人口，国家新的扶贫纲要已经明确提出纳入到农村最低生活保障制度中。我国新扶贫纲要指出，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困。

我们到武陵山区恩施州建始县和重庆市黔江区实地调研，在坐车到各调研点的路途中沿途看到的老百姓住房、到调研点的乡村如恩施建始县茅田乡的火龙村、耍操门村、蓝鸿槽村，业州镇的杨柳池村，以及重庆黔江石会镇中元村、金溪镇桃坪村，直观的印象是许多老百姓的住房很漂亮，生活似乎不贫困，但发现其居住环境的生存条件、生产条件、生活条件极其恶劣，居住在陡峭山坡上、山顶上，无耕地、无水源、交通极其不便，较好一点的居住在沟边、河边和路边，虽有水源但缺耕地。从调研的乡村看，扶贫开发的重点是解决武陵山区乡村的水电路等基本公共设施和服务问题。那些居住在深山峡谷中贫困人口，需要搬迁到可适宜集中并居住的地方，并对这样的安置点做好水电路必要的基础设施和环境治理的保障，在此基础上，通过后续产业的扶持发展，吸纳贫困人口在安置点安居乐业，建设其新家园。

4.在武陵山区的扶贫开发中当地干部群众已经形成较强的环保意识

武陵山区的当地干部群众已经形成较强的生态环境保护意识，恩施州把发展绿色经济、生态立州作为本州发展的指导思想，建始县和黔江区在发展特色产业过程中一直在结合当地区域自然与社会经济条件寻找经济发展与生态环境保护的结合点，黔江区对发展休闲纳凉生态旅游形成了较为明确的思路。所调研的区县在畜牧业产业发展中，对于畜禽养殖特别是规模化畜禽养殖所造成的污染，已结合农村清洁能源利用而大力推广普及沼气池建设对畜禽粪便进行处理，当地干部群众具有很强的环境污染治理的意识。在结合扶贫搬迁移民和整村推进建设的过程中，农户对村庄环境整治也有很迫切的要求。

四、武陵山区生态补偿机制是扶贫开发的重要构成与策略

武陵山区是集中连片特困区、少数民族集聚居住区，也是生态环境脆弱且生态功能区位非常重要的区域。武陵山区的扶贫开发需要探索经济发展、区域脱贫致富与生态环境保护的共赢机制，实施生态补偿机制是经济发展与生态环保共赢机制的关键一环，也是扶贫开发的重要构成部分。

环境和经济是一个整体，武陵山片区是长江水源涵养和生态安全的重要屏障，该区域生态环境脆弱，具有很大的环境外部性，如果这个地区的生态环境恶化，将直接关系到下游和周边广大的区域，并影响全国的生态系统，最终对全国的农业和社会与经济的发展产生巨大影响，保护好该区域的生态环境也是全国可持续发展和环保工作的一个重要组成部分。

武陵山区贫困的历史成因是脆弱的生态环境区域居住着严重超过其承载能力的人口。这些超载的人口生存需要直接构成了对生态环境持续的压力。改革开发之后东部发达地区的发展，吸纳了巨大的劳动力，武陵山区劳动力的外出务工已经形成农村的第一经济，打破了传统上的人地依赖关系所造成的环境压力，初步显现出了生态环境良好的效果。如何稳定这巨大数量的外出务工的劳动力，不再回到原有的土地上，这既是与全国经济大发展紧密相联系，也是实行生态环境保护和生态补偿的有力契机。

武陵山区集中连片特困区，脱贫致富是首要任务。发展经济是脱贫致富的必然途径，然而在生态脆弱的贫困区发展经济，与一般区域比较采用同样的开发强度和力度，生态脆弱区极易造成生态环境的恶化，因外部性效应而影响全局经济。限制性发展对保护生态环境有利，但对生态脆弱的贫困区是不公平的，实行生态补偿机制，这是解决发展公平性和扶贫开发的有效手段。实行生态补偿机制，应该成为武陵山区扶贫开发的新思路，将同一地区贫困缓解与生态改善两大目标合二为一加以统筹考虑，无论是在资源配置效率还是在目标对象的瞄准精度方面都具有比较明显的优势。统筹兼顾减贫和生态建设的扶贫政策能更多强调减贫效果的可持续性。在气候变暖、环境恶化等新形势下，与生态建设相结合的扶贫方向更符合我国国情。以武陵山为代表的片区开发也将走出一条生态扶贫、低碳扶贫的新路。

五、武陵山区生态补偿机制的初步框架设计

武陵山区已经实施有生态补偿政策，如典型的天保工程、退耕还林工程、生态公益林补偿等项目与相应的补偿政策，但这些政策是全国性的普惠性的政策；也有如扶贫搬迁移民、生态移民等项目属于扶贫开发项目，涉及生态补偿的实质内容；再有如国家实行的功能区划分，限制发展区的补偿包含有生态补偿的内容。应该说，上述项目和补偿政策的实施对武陵山区的生态环境保护起到了很好的作用，对贫困户的减贫与区域扶贫开发发挥了积极有效的推动作用，但现有的这些项目与生态补偿政策，还不完全是针对诸如武陵山集中连片特困区特点的政策，系统性的生态补偿机制还没有形成。

我国贫困与生态脆弱区如武陵山区的生态补偿机制，从全球看，应对气候变化是世界各国的共识，贫困地区的生态补偿机制实施减贫的同时，保护好生态环境，一方面通过碳汇作用减少碳排放对世界应对气候变化作出贡献，另一方面我国所探索出的扶贫开发和生态环境保护相结合的绿色经济增长道路，将为世界发展中国家提供可资借鉴的经验。从国家层面看，生态补偿机制，需要从全国发展的大市场大流通格局、全国生态功能分区以及构建和谐社会的高度上来研究，从全国可持续发展战略大局出发，全面审视中国东部与西部，城市与农村，富裕地区与贫困地区之间的生态－经济－政治关系，我国西部地区和长江上游流域的生态环境保护对我国东部和长江下游区域的发展做出了贡献，国家从整体上应该对通过制度安排由生态环境的受益者向生态环境保护提供者提供补偿。从贫困区层面看，生态补偿机制的设计不能为了生态环境保护而牺牲老百姓的利益，脱贫致富需要和生态环境保护相结合，贫困区的脱贫致富和发展，单靠外界的补偿可以促进发展，但远远不够，更重要的是，要在外部条件的帮助下，找到一条自我发展的减贫和生态保护相结合的绿色经济增长的道路。生态补偿机制还要考虑到消除贫困与生态环境保护长远目标与可操作的减贫和保护生态环境的短期目标的结合，通过短期目标逐步实现而最终实现长期目标。

武陵山区的贫困是过多的人口，在脆弱的生态系统生产生活所致。解决的思路就是转移出全部不宜在脆弱生态系统中生产生活的人口，在适宜的居住安置地，通过扶贫开发培育出可容纳足够数量劳动力的产业，且这些产业不会对环境造成损害。要想脆弱的生态系统不会受到破坏，同样是需要转移这些在这脆弱的生态系统生产生活的人口。可以说，从长远看，武陵山区要实现减贫与生态保护的结合，最为根本的办法就是足够数量的人口转移。

人口转移分为跨区转移和区内转移两种，跨区转移就是当代的城市化和工业化进程如何吸纳农村的劳动力，这涉及国家总体经济发展，同时转移劳动力要在城市中安居乐业，取决于国家的户籍制度改革、就业体系和社会保障体系的建设进程。这里重点要讨论的是区内人口转移，包括扶贫搬迁移民在内的在武陵山片区以县市为中心的四级体系人口转移，这是重庆市黔江区提出的具有明确思路的扶贫开发战略的体系，这对武陵山区其他地方同样适用，该体系是县市一级中心、乡镇二级中心、行政村三级中心、适宜居住的自然村落四级中心为区内人口转移的中心点，把散落在武陵山片区大山深沟中的贫困人口，逐步向这四级中心转移，让整个脆弱的武陵山区生态系统逐步减少不适宜的人为生产生活干扰，辅助以国家生态修复工程，经过一定时间借助于自然生态系统自我修复力的作用，实现整个武陵山区的生态环境优良的目标。经过区内人口转移到各级中心的人口，国家给予必要的公共基础服务、转移人口家庭必要的生活基础设施、特色产业的扶持，获得自我发展能力，脱贫致富。实现环保和脱贫的双赢。

武陵山区生态补偿机制的内容（见表1）设计应该是：（1）人口区内转移中的四级体系＋公共基础服务＋生活基础设施＋特色产业所必要的费用，构成生态补偿机制的核心内容之一。（2）生态系统修复的各个项目，其中的水土流失治理、石漠化治理、土地整治、河沟整治等以工程费用为依据，其中的天保工程、退耕还林、生态公益林在现实条件的基础上，下限以项目的机会成本为依据，上限以提供的生态服务为依据。生态系统修复项目构成生态补偿机制的核心内容之二。（3）辅助以环境污染治理和农村清洁能源利用项目的配套。（4）武陵山区作为生态保护限制发展区，因功能区划分的中央的转移支付，可作为区域内行政机构管理区域内社会与经济的人员工资费用和运行费用，转移支付的额度依据，和全国平均水平相比较以补偿本区域因限制发展财政收入不足的部分。（5）社会保障体系覆盖到全部的武陵山区人口，并保持与全国平均水平相同的保障力度。上述内容阐述的是生态补偿机制的资金运用，生态补偿资金的来源核心是国家通过征收环境税为主，以明确的生态服务受益主体付费为辅，构成我国生态补偿资金的来源。

表1 生态补偿机制涉及的主要相关内容

上述内容所论述的是武陵山区生态补偿机制的内容，对于生态补偿机制中各内容所涉及的补偿标准和额度，需要做进一步的分析研究。这里在对武陵山区的恩施州建始县、重庆市黔江区进行调研基础上，对生态补偿机制设计提出初步设想，下一步需要详细论证并提供更为具体的方案。